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12 Ottobre 2009

Uno, nessuno e centomila Piani Casa

(Anna Bruno)

Negli ultimi mesi si è aperto, nel nostro caotico paese, un nuovo scenario di competenze incrociate probabilmente destinato ad andare fuori controllo.
Evitiamo accuratamente di entrare nel merito dell’ipotesi strategica dell’iniziale Piano Casa governativo. Limitiamoci invece a ricordare che l’idea venne in primavera e, nelle intenzioni, doveva trovare rapidissima attuazione tramite un decreto legge. All’epoca esisteva un altro complesso provvedimento riferito all’edilizia residenziale pubblica - in discussione da anni - anch’esso chiamato per semplicità Piano Casa. Da ciò una notevole confusione tra la nuova idea lanciata dal Premier Berlusconi per rilanciare l’economia, e la precedente materia risalente al governo Prodi  e riferita all’edilizia cosiddetta “sociale”.

Comunque, le nuove proposte governative (che prevedevano ampie liberatorie dai vincoli volumetrici degli edifici esistenti), suscitarono una immediata reazione da parte delle Regioni. Non nel merito, ma rispetto al fatto che la materia venisse disciplinata a livello nazionale, anziché essere sottoposta alla competenza regionale.

L’accordo Stato-Regioni

Il bisticcio venne ricomposto con un accordo tra Governo e Regioni, firmato il 31 marzo 2009, emanato con Provvedimento Conferenza unificata 1° aprile 2009  (Gazzetta ufficiale 29 aprile 2009, n. 98).

Secondo il provvedimento, le regioni si impegnavano ad approvare entro e non oltre 90 giorni (dalla data di pubblicazione in Gu del provvedimento) proprie leggi ispirate “preferibilmente” ai seguenti obiettivi:

a) regolamentare interventi — che possono realizzarsi attraverso piani/programmi definiti tra Regioni e Comuni — al fine di migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica degli edifici entro il limite del 20% della volumetria esistente di edifici residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi, per un incremento complessivo massimo di 200 metri cubi, fatte salve diverse determinazioni regionali che possono promuovere ulteriori forme di incentivazione volumetrica;
b) disciplinare interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35% della volumetria esistente, con finalità di miglioramento della qualità architettonica, dell'efficienza energetica ed utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e secondo criteri di sostenibilità ambientale, ferma restando l'autonomia legislativa regionale in riferimento ad altre tipologie di intervento;
c) introdurre forme semplificate e celeri per l'attuazione degli interventi edilizi sopra indicati in coerenza con i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale”.

Sempre secondo l’accordo, tali interventi edilizi non potevano riferirsi ad edifici abusivi o nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta. Le leggi regionali potevano individuare gli ambiti nei quali gli interventi fossero esclusi o limitati, con particolare riferimento ai beni culturali e alle aree di pregio ambientale e paesaggistico, nonché gli ambiti nei quali i medesimi interventi fossero favoriti con opportune incentivazioni e premialità finalizzate alla riqualificazione di aree urbane degradate.
Infine era previsto che la disciplina introdotta dalle suddette leggi regionali avesse validità temporalmente definita, comunque non superiore a 18 mesi dalla loro entrata in vigore, salvo diverse determinazioni delle singole Regioni.

Il Governo da parte sua si impegnava a emanare entro 10 giorni (quindi entro il 9 maggio) un decreto legge “con l'obiettivo precipuo di semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato, al fine di rendere più rapida ed efficace l'azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia”.
Questo atto del Governo doveva quindi definire i binari dell’azione regionale e sancire gli impegni, andando a costituire una sorta di Linee guida per la successiva normazione territoriale.


L’osservatore esterno non manca mai di stupirsi quando il governo (o qualunque istituzione dell’esecutivo o del Parlamento) stabilisce tempi di intervento normativo misurati in giorni o decine di giorni. L’accordo governo-regioni ha richiesto un mese per la sola pubblicazione – dal 31 marzo al 29 aprile - dunque nessuno riusciva a credere che bastassero dieci giorni per un decreto legge e che, nell’arco dei successivi 90 giorni, tutte le Regioni fossero in grado di completare un proprio Piano Casa. Ma le cose sono andate, almeno a livello centrale, al di là delle peggiori aspettative. Del decreto legge non si è parlato mai più, mentre le Regioni hanno proceduto piuttosto alacremente a normare la materia. 

I Piani Casa regionali

Al 10 di ottobre 2009 sono in essere 12 Piani-Casa regionali, altre 6 regioni risultano vicine al risultato, la Regione Calabria è un po' in ritardo e la Provincia di Trento non pare intenzionata a varare una specifica disciplina in materia.

Come era facile aspettarsi, ogni Piano ha interpretato molto liberamente i principi cui le Regioni avrebbero dovuto “preferibilmente ispirarsi”. E questo soprattutto per quanto riguarda la funzione di miglioramento dell’efficienza energetica del patrimonio edilizio esistente, obiettivo all’epoca molto propagandato: si specificava in ogni sede che il Piano casa non era un condono, ma un incentivo a ristrutturare o ricostruire “con finalità di miglioramento della qualità architettonica, dell'efficienza energetica ed utilizzo di fonti energetiche rinnovabili”. Ci sono regioni che si sono attenute a questi principi, altre che li hanno dimenticati totalmente.


Ma non è questa analisi che ci interessa seguire adesso, bensì l’eventualità che venga del tutto a cessare la speranza di un quadro di raccordo stabilito a livello nazionale. 

Il disegno di legge

Tale speranza è improvvisamente risorta alla fine di luglio, quando ha cominciato a circolare un disegno di legge sul tema, presentato da un poderoso gruppo di deputati. E’ stata dunque accantonata del tutto l’ipotesi di un decreto, a favore di una vera e propria discussione in aula. Al momento il disegno di legge è in discussione alla VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati in sede referente: e cioè senza formalità, ai fini preparatori per l’aula, la Commissione discute il provvedimento e vota un testo che viene presentato in aula per la discussione e votazione.

Il testo di presentazione del disegno di legge contiene alcuni punti di notevole interesse. Prima di tutto, la parte “motiva” del provvedimento – cioè la motivazione –  è un inno alla riqualificazione energetica del paese, che ogni sostenitore dell’ambiente (e dunque anche noi, redazione di Nextville) sottoscriverebbe in pieno.

Due stralci sono sufficienti a rendere il quadro nel quale si iscrive la proposta:

La filosofia della proposta di legge.
L’obiettivo è chiaro: riqualificare l’Italia, con case e quartieri di qualità, che risparmino energia, non inquinino e garantiscano una moderna ed elevata vivibilità.
Un grande progetto energetico ambientale di riconversione del patrimonio edilizio nazionale capace di rimettere in moto l’economia rispondendo a una grande esigenza di qualità insediativa. Case a consumo zero o minimo, quartieri riqualificati e nuovi insediamenti residenziali moderni con impatto ambientale limitatissimo e risparmio energetico garantito.
(....)
La certificazione energetica degli edifici.
Elemento imprescindibile del meccanismo che si vuole attivare con la presente proposta di legge è quello della certificazione energetica. Un’attività propedeutica tanto alla progettazione di nuovi edifici ad elevate prestazioni quanto alla ristrutturazione complessiva degli edifici, in grado di determinare verosimilmente effetti positivi sul valore di mercato degli immobili, incentivando nel medio termine la riqualificazione degli edifici a bassa prestazione energetica. (...)

Nel contesto della presente proposta di legge gli obiettivi prioritari della certificazione energetica degli edifici possono essere così sintetizzati:
1) orientare strategie di incentivazione dell’efficienza energetica;
2) creare i presupposti oggettivi per un miglioramento continuo della qualità energetica degli edifici: qualità energetica = maggiore valore;
3) migliorare la trasparenza del mercato immobiliare fornendo agli acquirenti e ai locatari di immobili un’informazione oggettiva e trasparente sulle caratteristiche (e sulle spese) energetiche dell’immobile;
4) informare e rendere coscienti i proprietari degli immobili del costo energetico legato alla conduzione del proprio « sistema edilizio » in modo da incoraggiare interventi migliorativi dell’efficienza energetica della propria abitazione;
5) consentire agli interessati di pretendere dal fornitore (venditore) di un immobile informazioni affidabili sui costi di conduzione;
6) mettere l’acquirente nelle condizioni di poter valutare se gli conviene o no spendere di più per un prodotto migliore dal punto di vista della gestione e della manutenzione;
7) dare anche ai produttori e ai progettisti la possibilità di confrontarsi nella qualità edilizia offerta;
8) riconoscere e valorizzare gli investimenti dei proprietari che apportano miglioramenti energetici importanti ma poco visibili, come isolamenti di muri, di tetti,” eccetera.

La seconda parte della presentazione del ddl è dedicata alla questione della competenza esclusiva dello Stato e quella concorrente  con le Regioni. La tesi è che:
- data la direttiva europea 2002/91/CE, relativa al rendimento energetico nell’edlizia (recepita con il Dlgs 192 del 2005),
- dato che la Commissione europea, in data 12 ottobre 2008, ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora con cui si contesta una non corretta attuazione della citata direttiva,
- dato che la Commissione europea invita a sfruttare le ampie possibilità di risparmio energetico offerte dalla riqualificazione dell’edilizia residenziale per raggiungere gli obiettivi al 2020,
si è di fronte a  valutazioni strategiche che:

... “rendono ancora più urgente l’intervento strutturale e sovraordinato dello Stato italiano che, proprio in virtù di questa preminente competenza sul piano ambientale, energetico e, quindi, climatico, ha l’obbligo di intervenire con atti legislativi in grado di orientare e definire le politiche relative al risparmio energetico, non fermandosi alla mera predisposizione di norme di principio ma individuando percorsi legislativi che mirino ad attuare in modo organico e concreto tale nuovo orizzonte. Per questa ragione, pur nella salvaguardia della legislazione concorrente relativa al governo del territorio, l’impostazione della presente proposta di legge riafferma, anche alla luce degli aspetti richiamati dall’ordinamento comunitario, una preminente competenza dello Stato nell’attuazione di una politica attiva nel campo della tutela dell’ambiente e del risparmio energetico edilizio.

La presente proposta di legge, fatte salve le competenze esclusive dello Stato, vuole riaffermare un elemento imprescindibile del rapporto tra Stato, regioni ed enti locali: quello dell’intesa. In questo caso si riconosce l’indispensabile collaborazione tra i vari livelli istituzionali già avviata nella Conferenza unificata (...). La presente proposta di legge mira a definire princìpi, obiettivi
e strumenti di carattere generale che, laddove non definiti preventivamente, per essere attuati dovranno essere sottoposti all’intesa con le regioni interessate ad attuare i princìpi e le disposizioni affermati dalle norme nazionali. Una proposta di legge che consente alle regioni di potersi avvalere di ulteriori strumenti di intervento sia nell’ambito ambientale che fiscale per la riqualificazione del proprio patrimonio edilizio. Lo Stato, in sintesi, definisce i princìpi e disciplina alcune disposizioni attuative su larga scala, rimandando, per le parti relative alle competenze concorrenti, a successive intese con le regioni.”

Come non essere d’accordo con questa impostazione? Perfetta. E ancora più convincente è la chiusura della parte introduttiva:

“La tutela ambientale è la grande questione sulla quale si interroga il pianeta.
L’Italia, prima di tutto attraverso lo Stato, deve decidere e incidere. Deve agire su larga scala per intervenire radicalmente e in modo incisivo sull’inquinamento atmosferico e sul consumo energetico. Lo Stato ha, poi, l’obbligo dell’adeguamento della norma statale a quella europea, che impone non solo la certificazione del risparmio energetico ma anche il raggiungimento
in tempi rapidi di obiettivi comunitari ben definiti in materia di inquinamento atmosferico. Infine, solo lo Stato può disporre incentivi fiscali per questo tipo di interventi. Dunque, se lo Stato non lo facesse si renderebbe responsabile, si potrebbe definire «complice» se non « artefice», di un’inadempienza grave. Con i princìpi, gli obiettivi e gli strumenti individuati nella presente proposta di legge il nostro Paese potrebbe recuperare il tempo perso, rilanciare l’economia e riqualificare il proprio patrimonio abitativo. In poche parole, da «inseguitore» può diventare «apripista».”

Si passa poi alla presentazione analitica dell’articolato, di cui riportiamo solo alcuni punti che ci interessano in questa discussione:

Ambito di applicazione.
L’articolo 2, nel definire l’ambito di applicazione della legge, richiama gli interventi previsti dalla citata intesa tra Stato e regioni e indica alcuni requisiti di carattere generale volti a garantire il miglioramento della qualità architettonica, dell’efficienza energetica e della sostenibilità ambientale.
Al fine di concepire un piano organico e strategico è prevista la possibilità di fruire di un incremento dell’edificabilità per i diritti edificatori per gli interventi che rispondono a determinate finalità. In sintesi, viene incentivata, in tutti gli ambiti in cui i suddetti interventi avranno luogo, la volontà di Stato e regioni per la promozione di interventi tesi al miglioramento del risparmio energetico e della qualità dei tessuti urbani.”

Vale la pena di notare che, al di là della generica presentazione che ne viene fatta, l’articolo 2 recita testualmente che gli interventi devono “essere progettati, realizzati e gestiti secondo un’elevata qualità e criteri avanzati di compatibilità ambientale e di sviluppo sostenibile, in modo da soddisfare le necessità esistenti senza compromettere quelle delle future generazioni e da raggiungere un livello di efficienza energetica corrispondente almeno alla classe energetica C.”

(...) “Regole per l’incremento volumetrico.
All’articolo 5 sono indicate le modalità con cui si attuano gli interventi di ampliamento
volumetrico individuati nella citata intesa e previsti dalla legge. Il beneficio dell’incremento dei diritti edificatori è condizionato al miglioramento dell’efficienza energetica dell’unità abitativa che, va ricordato, comporta normalmente anche una riduzione dei costi di gestione. Il passaggio di classe richiesto è quello minimo ed esso non è richiesto laddove l’unità abitativa vanti già un’efficienza energetica soddisfacente.
La possibilità di un’ulteriore ed eventuale premialità prevista dal comma 2 è finalizzata a garantire l’efficacia del miglioramento della qualità architettonica e della compatibilità ambientale degli edifici attraverso soluzioni che potranno essere individuate a livello locale, in base alle specificità delle diverse realtà urbane.

...  Premialità e classe energetica.
In relazione alle modalità di riconoscimento degli incrementi di edificabilità, ai sensi dell’articolo 8 gli incrementi di edificabilità riconosciuti fino al limite massimo del 35 per cento dalla citata intesa tra Stato e regioni sono distribuiti in tre classi, prevedendo di graduarne l’intensità in funzione dell’efficienza energetica degli edifici che si realizzeranno. Per la determinazione delle classi energetiche si fa riferimento alle leggi regionali di attuazione del citato decreto legislativo n. 19 del 2005, in tal modo cogliendo anche l’occasione per accelerare tale adempimento laddove non si sia ancora provveduto.

Tralasciando che nel frattempo la certificazione energetica è comunque diventata obbligatoria e vigente grazie alla pubblicazione delle Linee guida e dei regolamenti nazionali (anche per le regioni che non hanno ancora provveduto all’attuazione del Dlgs n. 19 del 2005), sembra di intuire che il riferimento a specifici miglioramenti di classe energetica “in cambio” degli ampliamenti concessi sia un punto discriminante non solo della proposta di legge, ma anche della “citata intesa” tra Stato e regioni siglata il 31 marzo 2009. E perché, allora numerosi Piani casa regionali varati o in discussione in questo periodo non ne fanno menzione? Torneremo, in altra sede, ad analizzare come è stata affrontata la cosa sul piano locale.

Un ultimo punto, discriminante. La presentazione analitica dell’articolato non dice nulla sull’articolo 12, salvo che esso affronta le detrazioni fiscali. Però l’articolo 12 dispone:

1. Per le spese documentate, sostenute a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge nei termini previsti all’articolo 9 (...il quale recita, ndr: “i lavori hanno inizio entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore delle relative leggi regionali e devono essere conclusi entro i successivi trentasei mesi”) e relative agli interventi di cui ...(ambito di applicazione, ndr), spetta una detrazione dall’imposta lorda per una quota pari al 55 per cento degli importi rimasti a carico del contribuente, fino a un valore massimo della detrazione di 100.000 euro, da ripartire in tre quote annuali di pari importo, secondo le modalità stabilite dall’articolo 1, commi da 344 a 349, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
2. Per le spese documentate, sostenute a decorrere dalla data di entrata in vigore
della presente legge e nei ventiquattro mesi successivi a tale data, non rientranti nelle categorie di cui al comma 1 del presente articolo, spetta comunque una detrazione dall’imposta lorda per una quota pari al 36 per cento degli importi rimasti a carico del contribuente (...)

Dunque siamo a questo punto:
• questo interessante progetto di legge ha appena iniziato la discussione all’VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati;
• esso prevede che solo entro i 90 giorni dalla emanazione della legge, le Regioni siano chiamate a completare i propri recepimenti locali;
• nel frattempo le Regioni stanno emanando i propri Piano Casa, in ordine sparso e spesso senza alcun richiamo alla discriminante dell’efficienza e ai passaggi di classe energetica;  
• i lavori, per essere riconosciuti, devono aver inizio entro 12 mesi dall’emanazione del Piano casa regionale e concludersi nei successivi 36 mesi;
• questi lavori hanno diritto alle detrazioni 55% (il richiamo normativo è proprio quello della Finanziaria 2007 che le ha istituite), ma le detrazioni 55% cessano con il 2010: la recente Finanziaria triennale “leggera” non ne prevede la continuazione, mentre ha sancito un prolungamento al 2012 delle detrazioni 36%.

All’interno di questo labirinto, come agiranno i cittadini e le imprese che potrebbero trarre giovamento dalle premialità del Piano Casa? La cautela è d’obbligo.

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