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3 Giugno 2015
Burden sharing: il quadro nazionale e gli obiettivi al 2020
(Filippo Franchetto)

Grazie al Burden sharing, ad ogni Regione e Provincia autonoma viene assegnata una quota minima di incremento dell'energia prodotta con fonti rinnovabili, necessaria a raggiungere l'obiettivo nazionale al 2020 del 17% del consumo finale lordo.

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Il significato delle percentuali 20-20-20
La ripartizione regionale
Sviluppo fonti rinnovabili
Metodologie per il monitoraggio degli obiettivi nazionali e regionali
Controllo degli obiettivi e intervento del Governo

Compiti e competenze della Regione
Altri punti significativi del Decreto Burden sharing

Il Dm Sviluppo 15 marzo 2012 sul Burden sharing è entrato in vigore il 3 aprile 2012 (con oltre 1.100 giorni di ritardo rispetto ai tempi stabiliti dal comma 167 dell'articolo 2 della Legge finanziaria 2008, modificato dall'articolo 8-bis del Dl 30 dicembre 2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 13/2009).

Grazie al Burden sharing, ad ogni Regione e Provincia autonoma viene assegnata una quota minima di incremento dell'energia (elettrica, termica e trasporti) prodotta con fonti rinnovabili, necessaria a raggiungere l'obiettivo nazionale – al 2020 – del 17% del consumo finale lordo.

In realtà, tra le Regioni non è spartito per intero l’obiettivo del 17%, ma solo il 14,3%. Infatti, il Dm Sviluppo 15 marzo 2012, all’articolo 2, specifica che non concorrono alla determinazione della quota da ripartire tra le Regioni e le Province autonome “il consumo di biocarburanti per trasporti e le importazioni di energia rinnovabile da Stati membri e da Paesi terzi”. Queste quote di obiettivo vengono considerate di competenza nazionale.

  
Traiettoria obiettivi Italia, dalla situazione iniziale al 2020
Obiettivo nazionale per l'anno (%)  
Anno iniziale
di riferimento
2012 2014  2016 2018 2020
5,3
8,2 9,3  10,6 12,2 14,3


Il significato delle percentuali nazionali 20-20-20

E’ facile fare confusione sulle percentuali degli obiettivi, dunque sembra utile richiamare l’attenzione sul loro esatto significato.

• L’obiettivo italiano (17%) deriva dall’obiettivo europeo del cosiddetto “Pacchetto clima-energia”, anche noto come Pacchetto 20-20-20, basato sulla direttiva 2009/28/CE (Promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili).

• Il 20-20-20 prevede di arrivare a produrre, nel 2020, un quantitativo di energia da fonti rinnovabili pari almeno al 20% dei consumi lordi finali; la ripartizione “equa” degli obiettivi tra i paesi membri, basata sul criterio del PIL pro capite, ha riservato all’Italia la percentuale del 17%.

• Questo obiettivo è stato a sua volta ripartito – nell’ambito del Piano d’azione nazionale per le energie rinnovabili presentato dall’Italia a Bruxelles nel giugno 2010 – tra i tre settori: elettrico, termico (riscaldamento e raffrescamento), dei trasporti (carburanti, biocarburanti, quota elettricità). Questa ulteriore suddivisione porta ai seguenti sotto-obiettivi:

• settore elettrico  --> obiettivo del 26%
• settore termico   --> obiettivo del 17%
• settore trasporti --> obiettivo del   7%

La media delle tre percentuali è pari al 17%, cioè all’obiettivo complessivo.

• Si fa sempre riferimento ai consumi finali, cioè a quanta energia elettrica, termica e da trasporto consumeranno in Italia le imprese, i cittadini e gli enti di ogni tipo, nell’anno considerato.

I consumi finali vengono così descritti dalla Direttiva 2009/28/CE: “i prodotti energetici forniti a scopi energetici all’industria, ai trasporti, alle famiglie, ai servizi, compresi i servizi pubblici, all’agricoltura, alla silvicoltura e alla pesca, ivi compreso il consumo di elettricità e di calore del settore elettrico per la produzione di elettricità e di calore, incluse le perdite di elettricità e di calore con la distribuzione e la trasmissione”.

• E’ implicito nella formulazione degli obiettivi che le percentuali siano riferite ai consumi totali dell’anno di riferimento, dunque a scenari presunti di consumo in un certo anno. La cosa non è semplice, perché si tratta di valutare trend spesso di segno contrario. Ad esempio si potrebbe ipotizzare un aumento costante dei consumi energetici finali, giacché nei periodi passati (con l’unica eccezione degli anni post-crisi 2008) si è sempre assistito ad una curva crescente. Al contrario, tutte le politiche di efficienza energetica (altro obiettivo del pacchetto 20-20-20) tenderanno a far risparmiare energia, dunque ad abbassare la curva dei consumi. Influiranno anche le fasi di recessione economica, che limitano i consumi. E infine, nel calcolo delle rinnovabili disponibili in un certo anno, potrebbero pesare le condizioni climatiche (soprattutto maggiore o minore piovosità).

Rispetto agli scenari a cui applicare gli obiettivi, in una nota di sintesi del Piano d’azione nazionale sulle rinnovabili, prodotta dal Ministero dello sviluppo economico nel 2010, si legge: “...lo scenario tendenziale Baseline dello studio Primes 2007, preso a riferimento dalla Commissione Europea, nel 2020 il consumo finale lordo di energia dell’Italia potrebbe raggiungere il valore di 166,5 Mtep. L’aggiornamento 2009 dello studio Primes, che tiene conto dell’effetto della crisi economica e delle misure di contenimento dei consumi programmate all’atto della sua pubblicazione, stima per l’Italia al 2020 un consumo finale lordo di 145,6 Mtep. Al fine di formulare l’ipotesi di consumo finale lordo al 2020, si è supposto uno sforzo supplementare sull’efficienza energetica, in coerenza con quanto previsto dalla Legge 99/2009. Attuando tale sforzo supplementare, i consumi finali lordi del nostro Paese nel 2020 potrebbero essere contenuti a un valore pari a 131,2 Mtep."

Il Dm 15 marzo 2012 ha evidentemente basato gli obiettivi su una ulteriore elaborazione, arrivando a determinare alla tabella 1 – secondo i criteri stabiliti dal PAN –un consumo finale lordo pari a 133.042 ktep (cioè poco più di 133 Mtep).

  
Traiettoria nazionale consumi finali lordi
Valori in [ktep] 
Anno iniziale
di riferimento
2012 2014  2016 2018 2020
136.712
132.049 132.298  132.546 132.749 133.042

• Se i consumi finali sono la base su cui calcolare la voluta incidenza delle rinnovabili, va poi valutato quali energie rinnovabili debbano essere conteggiate nell’operazione. Infatti l’obiettivo percentuale è frutto del rapporto tra il complesso delle rinnovabili (al numeratore) e il totale dei consumi presunti (al denominatore). Si noti che nel totale delle rinnovabili non va compresa solo l’energia prodotta e messa in rete, ma anche quella prodotta e direttamente utilizzata dalle famiglie e dalle attività lavorative.  

Sempre nella nota di sintesi del Ministero dello sviluppo economico, si legge infatti:
“... per il calcolo del numeratore sono stati presi in considerazione i seguenti dati:
• l’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili ...
• l’energia da fonti rinnovabili fornita mediante teleriscaldamento e teleraffrescamento più il consumo di altre energie da fonti rinnovabili nell’industria, nelle famiglie, nei servizi, in agricoltura, in silvicoltura e nella pesca, per il riscaldamento, il raffreddamento e la lavorazione, inclusa l’energia catturata dalle pompe di calore ...
• il contenuto energetico ... dei biocarburanti che rispettano i criteri di sostenibilità.
• l’energia relativa alle misure di cooperazione internazionale previste dalla direttiva (trasferimenti statistici e progetti comuni con altri Stati membri o progetti comuni con Paesi terzi).

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La ripartizione regionale

Il Decreto sul Burden sharing risuddivide il carico nazionale all’interno delle varie Regioni e Province Autonome. Per ognuna vengono quindi definiti i seguenti valori:

Contenimento dei consumi finali lordi (in ktep)

Viene delineata la traiettoria degli scenari da prevedere sui consumi finali lordi negli anni intermedi (2012, 2014, 2016, 2018) e dello scenario finale al 2020. Tale traiettoria rappresenta una indicazione e una guida, non un obiettivo vincolante per la Regione. D'altra parte, è evidente che riducendo i consumi finali, la Regione potrà raggiungere con maggiore facilità gli obiettivi di energia (termica + elettrica) da fonti rinnovabili.

I consumi finali lordi sono dati dalla somma di:
• consumi elettrici (compresi i consumi degli ausiliari di centrale, le perdite di rete e i consumi elettrici per trasporto),
• consumi termici (riscaldamento e raffreddamento), in tutti i settori, con esclusione del contributo dell'energia elettrica per usi termici, 
• consumi per tutte le forme di trasporto (ad eccezione del trasporto elettrico – i cui consumi sono inclusi tra quelli elettrici - e della navigazione internazionale che restano di competenza nazionale).

Le traiettorie si riferiscono ad un anno iniziale di riferimento, che però tale non è. Per definire i consumi per così dire “iniziali”, su cui vengono calcolati gli incrementi, sono infatti stati  sommati due serie di dati su consumi medi e su periodi diversi, forniti dalle fonti più attendibili e cioè:
• per il consumo elettrico: media dei consuntivi dei consumi regionali di energia elettrica nel periodo 2006-2010 e dai relativi consumi dei servizi ausiliari e perdite di rete, pubblicati da Terna;
• per il consumo non elettrico: media dei consumi regionali per calore e trasporti nel periodo 2005-2007, elaborati da Enea.

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Sviluppo fonti rinnovabili

Viene indicato l’obiettivo finale di consumo da FER elettriche e FER termiche al 2020 rispetto all’anno iniziale di riferimento, nonché la relativa percentuale di incremento richiesto, che è il dato più significativo per la Regione stessa.

  
Sviluppo nazionale Fer elettriche al 2020 rispetto all'anno iniziale di riferimento

Consumi Fer-E
Anno iniziale
di riferimento*

Consumi Fer-E
2020
Incremento
[ktep]
[ktep] [ktep]  [%]
357
463 106 30

* Il valore iniziale di riferimento è quello della produzione regionale elettrica lorda (in questo caso della somma di tutte le produzioni regionali) da fonti rinnovabili relativa all'anno 2009 rilevata da Gse, calcolata ai sensi della direttiva 28/2009.

  
Sviluppo nazionale Fer termiche al 2020 rispetto all'anno iniziale di riferimento

Consumi Fer-C
Anno iniziale
di riferimento*

Consumi Fer-C
2020
Incremento
[ktep]
[ktep] [ktep]  [%]
1.916
10.506 8.590 448

* Il valore iniziale di riferimento è quello del consumo regionale da fonti rinnovabili per riscaldamento/raffreddamento  (in questo caso della somma di tutti i consumi regionali) relativi all'anno 2005, forniti da Enea.

E’ utile notare che nel testo del decreto e nelle tabelle, sia il dato iniziale di riferimento che l’obiettivo al 2020 vengono definiti come “consumi da FER”. In realtà i valori di riferimento iniziali per quanto riguarda il termico sono effettivamente i consumi, mentre per l’elettrico si tratta di dati sulla produzione IAFR e non sul consumo. Pare implicito che anche i risultati dei diversi periodi verranno valutati in base alla produzione (e non al consumo), anche se non si tratta precisamente della stessa cosa.

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Metodologie per il monitoraggio degli obiettivi nazionali e regionali

Con Dm Sviluppo economico 14 gennaio 2012, l'Italia ha adottato la metodologia necessaria a "...rilevare i dati necessari a misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi nazionali in materia di quote dei consumi finali lordi di elettricità, energia per il riscaldamento e il raffreddamento e per i trasporti, coperti da fonti rinnovabili ...".

Successivamente, con Dm Sviluppo economico 11 maggio 2015, è stata approvata la metodologia di monitoraggio che verrà applicata "per rilevare i dati necessari a misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi regionali in termini di quota dei consumi finali lordi di energia coperta da fonti rinnovabili ...".

Questo decreto stabilisce – tra le altre cose - i compiti in capo a Regioni/Province autonome, GSE, ENEA e Ministero dello Sviluppo, in modo da garantire non soltanto il corretto rilevamento dei dati ma anche coerenza tra i risultati complessivi ottenuti con la metodologia regionale e quelli derivanti dall'applicazione della metodologia nazionale.

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Controllo degli obiettivi e intervento del Governo

E’ bene sottolineare alcuni punti circa gli obiettivi e il loro conseguimento:

• soltanto a partire dal 2016 gli obiettivi intermedi e finali risulteranno vincolanti. In caso di mancato conseguimento degli obiettivi da parte della Regione, solo a decorrere dal 2017 (sulla base dei dati al 2016), il Governo potrà intervenire, anche attraverso la nomina di un commissario, prendendo i necessari provvedimenti;

• non potrà esserci intervento del Governo nei confronti di una Regione per mancato conseguimento degli obiettivi nel caso in cui l’insieme delle Regioni abbia raggiunto gli obiettivi nazionali, intermedi o finali;

• gli obiettivi nazionali “rappresentano obiettivi minimi, che potranno essere integrati e anche diversamente articolati nell'arco dei previsti aggiornamenti biennali, per tener conto del maggior apporto di alcune fonti, di eventuali mutamenti tecnologici così come degli esiti del monitoraggio”. In caso di aggiornamento degli obiettivi del Piano di azione, si provvede al conseguente aggiornamento degli obiettivi di ciascuna regione; 

Questo insieme di regole prefigura possibili problemi futuri: potrebbe ad esempio darsi che nel 2016 alcune Regioni non siano allineate sui risultati richiesti, pur essendo stato complessivamente raggiunto l’obiettivo nazionale di periodo. Contemporaneamente si potrebbe, nello stesso anno, aver maturato la necessità di aumentare gli obiettivi nazionali al 2018 e 2020. Impedire al Governo di intervenire nelle Regioni inadempienti significherebbe far pesare automaticamente il carico aggiunto dai nuovi obiettivi sulle Regioni più virtuose.

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Compiti e competenze della Regione

Ecco il range di compiti e competenze regionali previsti dal Dm 15 marzo 2012:

• Possibilità di stabilire limiti massimi per le singole fonti

Fermi restando gli obiettivi indicati, la Regione può stabilire "i limiti massimi alla produzione di energia per singola fonte rinnovabile in misura non inferiore a 1,5 volte gli obiettivi previsti nei rispettivi strumenti di pianificazione energetica per la medesima fonte". In pratica, fatto 100 l’obiettivo per una fonte, la Regione potrà stabilire – per il proprio territorio – un limite massimo di produzione da quella fonte non inferiore a 150.

• Possibilità di sospensione dei procedimenti autorizzativi in corso

Considerato l'impatto sulle reti elettriche degli impianti di produzione a fonti rinnovabili non programmabili, la Regione può anche "sospendere i procedimenti di autorizzazione in corso su motivata segnalazione da parte dei gestori delle reti circa la sussistenza di problemi di sicurezza per la continuità e la qualità delle forniture". Il Gestore di rete deve corredare la segnalazione con una proposta degli interventi di messa in sicurezza che si considerano necessari e propedeutici a consentire una ulteriore installazione di impianti rinnovabili non programmabili in condizioni di sicurezza. La sospensione può avere in ogni caso una durata massima di otto mesi.

• Iniziative regionali per il contenimento dei consumi finali lordi

Il contenimento dei consumi finali lordi, nella misura prevista per la Regione, deve essere perseguito prioritariamente con i seguenti strumenti:

• sviluppo di modelli di intervento per l'efficienza energetica e le fonti rinnovabili su scala distrettuale e territoriale;
• integrazione della programmazione in materia di fonti rinnovabili e di efficienza energetica con la programmazione di altri settori.

Per ottenere questi risultati, la Regione può:

• indirizzare gli Enti locali nello svolgimento dei procedimenti di loro competenza;
• incentivare la produzione di energia da fonti rinnovabili, nei limiti di cumulabilità fissati dalle norme nazionali;
• fornire programmi di formazione, rivolti anche a gestori di utenze pubbliche, progettisti, piccole e medie imprese;
• promuovere la realizzazione di reti di teleriscaldamento, anche mediante interventi nella pianificazione regionale e  indirizzi per la pianificazione di livello locale.

Nel perseguire questi risultati di contenimento dei consumi, la Regione deve prioritariamente favorire le seguenti attività anche ai fini dell'accesso agli strumenti nazionali di sostegno:

• misure e interventi nei trasporti pubblici locali, negli edifici e nelle utenze delle Regioni e delle Province autonome, nonché degli Enti locali;
• misure e interventi di riduzione del traffico urbano;
• interventi per la riduzione dei consumi di energia elettrica nell'illuminazione pubblica e nel settore idrico;
• diffusione degli strumenti del finanziamento tramite terzi e dei servizi energetici;
• incentivazione dell'efficienza energetica, nei limiti di cumulabilità fissati dalle norme nazionali.

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Altri punti significativi del Decreto Burden sharing

Per il raggiungimento degli obiettivi, le Regioni possono ricorrere ai “trasferimenti statistici” (scambi con enti territoriali interni ad un altro Stato membro o con altri Stati membri) previsti dal Dlgs 28/2011, ma le cessioni ad altri Paesi devono essere autorizzate dal Ministero dello Sviluppo.

Sempre per facilitare il raggiungimento degli obiettivi, su richiesta delle Regioni, accompagnata da progetti preliminari, l’ENEA è tenuta a redigere – e proporre all’approvazione del Ministero dello sviluppo – schede standardizzate per la quantificazione dei risparmi (Certificati Bianchi).

Con il Burden sharing, le Regioni si impegnano a perseguire finalità comuni. E cioè:

• sviluppare modelli di intervento per l’efficienza energetica e le fonti rinnovabili su scala distrettuale e territoriale;
• integrare la programmazione in materia di fonti rinnovabili ed efficienza energetica con la programmazione di altri settori;
• concorrere al contenimento dei rispettivi consumi finali lordi mediante interventi nei trasporti pubblici locali, negli edifici e nelle utenze delle regioni e degli enti locali, nell’illuminazione pubblica e nel settore idrico.

Si impegnano inoltre:

• alla diffusione degli strumenti del finanziamento tramite terzi;
• a indirizzare gli enti locali nello svolgimento dei procedimenti di loro competenza, applicando il modello dell’autorizzazione;
• a incentivare la produzione di energia da fonti rinnovabili e all’efficienza energetica;
• promuovere programmi di formazione, destinati anche a gestori di utenze pubbliche, progettisti, piccole e medie imprese;
• sostenere la realizzazione di reti di teleriscaldamento.

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