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Approfondimenti

27 Gennaio 2016

Il superamento del regime di maggior tutela nel settore elettrico nel DDL annuale per il mercato e la concorrenza

(Francesco Scalia*)

Il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza, approvato dalla Camera dei deputati ed ora all'esame del Senato (A.S. n. 2085), detta per il mercato elettrico norme intese a favorirne l'apertura.

In particolare, l'art. 27 del DDL elimina, a decorrere dal 2018, il regime di "maggior tutela" nel settore dell'energia elettrica, abrogando da tale data la disciplina transitoria, introdotta dal D.L. 73/2007 e confermata dall'art. 35 D.Lgs. n. 93/2011, che prevede la definizione amministrativa delle tariffe dell'energia elettrica nella vendita ai consumatori domestici ed ai piccoli consumatori industriali che non abbiano ancora scelto un fornitore sul mercato libero. L'intento è di aprire definitivamente il mercato elettrico spingendo i venti milioni di clienti domestici e i quattro milioni di imprese, attualmente in maggior tutela, a rifornirsi nel libero mercato.

L'art. 35, comma 2, D.Lgs. n. 93/2011, prevede che i clienti finali civili e le imprese connesse in bassa tensione con meno di 50 dipendenti ed un fatturato annuo non superiore ai 10 milioni di euro che non scelgano un fornitore sul mercato libero, sono riforniti di energia elettrica nell'ambito del regime di tutela di cui all'art. 1, comma 2, D.L. n. 73/2007 (c.d. regime di maggior tutela). Tale ultima norma dispone che per detti clienti l'erogazione del servizio di fornitura di energia elettrica è garantita dall'impresa di distribuzione, anche attraverso apposite società di vendita, e la funzione di approvvigionamento continua ad essere svolta dall'Acquirente Unico S.p.A., di cui all'art. 4, D.Lgs. n. 79/99. Il comma 3 dello stesso articolo assegna all'Autorità per l'energia elettrica e il gas (oggi A.E.E.G.S.I.) il compito di indicare condizioni standard di erogazione del servizio e di definire, in base ai costi effettivi dello stesso, i relativi prezzi di riferimento, che le imprese di distribuzione o di vendita sono tenute ad inserire nelle proprie offerte commerciali.

Sennonchè, in contesti in cui manchino condizioni per la completa realizzazione della concorrenza, l'apertura dei mercati può rafforzare posizioni monopolistiche preesistenti. Nell'attuale assetto di mercato elettrico italiano, tutti i presupposti di fondo per la realizzazione dei teorici effetti benefici della concorrenza non sono ancora presenti. Pertanto, al fine di creare un contesto concorrenziale, il DDL individua sua serie di condizioni indispensabili, all'avverarsi delle quali condiziona il superamento della maggior tutela.

In particolare, l'art. 30 del DDL affida all'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico il compito di trasmettere entro il 30 aprile 2017 al Ministro dello sviluppo economico un rapporto relativo al monitoraggio dei mercati di vendita al dettaglio dell'energia elettrica e del gas, con particolare riguardo a:

a) l'operatività del portale informatico per la comparazione delle offerte;
b) il rispetto delle tempistiche di switching (cambio di fornitore entro tre settimane);
c) il rispetto delle tempistiche di fatturazione e conguaglio (conguaglio definitivo a seguito di un eventuale cambiamento del fornitore dopo non oltre sei settimane);
d) l'operatività del Sistema Informativo Integrato, come gestore della banca dati dei punti di prelievo e dei dati identificativi dei clienti finali;
e) l'implementazione della separazione del marchio tra le imprese di distribuzione e di vendita verticalmente integrate (c.d. brund unbundling).

Il Ministero dello sviluppo economico, entro sessanta giorni dalla trasmissione del rapporto, sulla base dei dati in esso contenuti, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti e sentita l'Antitrust, emana un decreto con cui dà conto del raggiungimento degli obiettivi ai fini della cessazione del regime di maggior tutela. Qualora anche uno solo degli indicatori su elencati evidenzi il mancato raggiungimento del relativo obiettivo, il decreto del MISE può prorogare di sei mesi la scadenza del 1° gennaio 2018 e, sulla base dell'eventuale aggiornamento semestrale del rapporto, prorogare di altri sei mesi, finchè non venga dato atto del definitivo raggiungimento degli obiettivi. L'intento è di creare i requisiti perchè gli operatori competano a parità di condizioni affinchè l'unico driver di scelta per il consumatore sia la convenienza dell'offerta in termini di prezzo e valore aggiunto.

L'orientamento del DDL è apprezzabile; tuttavia la concentrazione del settore elettrico è tale  che le condizioni pro-concorrenziali individuate potrebbero non essere sufficienti. Attualmente l'operatore dominante verticalmente integrato, Enel, nonostante siano trascorsi otto anni dalla liberalizzazione del mercato elettrico, detiene una quota dello stesso nella vendita ai clienti domestici del 75%. Il restante 25% del mercato è frammentato tra più operatori, ognuno dei quali detiene una quota marginale (al secondo posto nelle vendite c'è Eni con una quota del 5%, al terzo Acea con il 4%). Dimostrano una posizione dominante di Enel anche i dati di switching, che finora rivelano la forte tendenza dei consumatori domestici a spostarsi verso il venditore del mercato libero collegato al distributore (60% dei passaggi).
Insomma, è alto il rischio che a beneficiare dell'eliminazione della maggior tutela siano gli operatori verticalmente integrati, soprattutto Enel, con il conseguente rafforzarsi della sua posizione dominante nel mercato. Quindi, norme tese a favorire la concorrenza rischiano, per l'attuale assetto del mercato elettrico italiano, di comprimerla, con conseguenti riflessi negativi per i prezzi dell'energia al dettaglio.

Il DDL non disciplina le misure necessarie a garantire che la migrazione dei clienti al mercato libero avvenga nel pieno rispetto della concorrenza e della consapevolezza dei clienti. Sul punto l'art. 30. comma 3, si limita a rinviare al decreto del Ministero dello sviluppo economico, che deve dar atto del raggiungimento degli obiettivi ai fini della cessazione del regime di maggior tutela, la definizione delle misure necessarie a garantire che la cessazione della disciplina transitoria dei prezzi avvenga secondo meccanismi che favoriscano la concorrenza e la pluralità di fornitori e di offerte nel mercato libero.
Negli otto anni trascorsi dalla liberalizzazione sono passati dalla maggior tutela al libero mercato otto milioni di clienti finali, circa un milione all'anno. E' davvero difficile ipotizzare che, nonostante le misure messe in campo dall'Autorità per velocizzare il processo di migrazione, nei prossimi ventiquattro mesi possano passare al libero mercato ventiquattro milioni di clienti finali: uno al mese!

Cosa succederà il primo gennaio 2018 ai (milioni di) clienti finali che non avranno scelto un fornitore nel libero mercato? Su questo il DDL nulla dice, rinviando, come detto, al decreto del MISE. Sicuramente è da escludere la soluzione del trasferimento automatico dei clienti agli attuali esercenti la maggior tutela, in quanto contraria ai principi ispiratori del DDL concorrenza. Si consoliderebbe infatti l'attuale assetto del mercato, che, vede, come detto, una impresa in posizione assolutamente dominante e piccole nicchie, che potrebbero avere anche interesse a mantenere indisturbate il proprio orticello, piuttosto che aprirsi al mercato.
Più plausibile appare la soluzione di assegnazione dei clienti tramite aste competitive, purchè sia tale - con fissazione di tetti - da garantire che una pluralità di venditori sia in grado di fornire i clienti domestici. Bisogna, in buona sostanza, creare le condizioni perchè più operatori possano competere alla pari.

E' questo uno dei compiti che la Commissione attività produttive del Senato deve affrontare nei prossimi giorni, emendando il testo approvato dalla Camera. Invero, l'opportunità di ovviare agli errori di una delle camere è uno dei pochissimi aspetti positivi del bicameralismo paritario.

*Francesco Scalia: Professore a contratto di diritto urbanistico e dell'ambiente - Università degli studi di Cassino; Senatore e Segretario della 10ª Commissione permanente (Industria, commercio, turismo)

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