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Approfondimenti

2 Settembre 2013

Quale futuro per i Certificati Bianchi?

(Claudio Artioli - Responsabile Energy Management Hera)

I dati pubblicati dal GSE hanno fotografato una situazione apparentemente positiva sullo stato del sistema dei Certificati Bianchi (CB): è stato infatti superato l’obiettivo minimo di copertura del 60 % dell’obbligo nazionale 2012.

Vista la situazione da cui si era partiti (vedi il report di ottobre dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas che valutava tra il 13% e il 56% il grado di copertura), il risultato ottenuto va senza dubbio giudicato positivamente.

L’aspetto più positivo è sicuramente costituito dal forte incremento del contributo fornito dai progetti a consuntivo, che ormai stanno diventando il principale metodo di rendicontazione e dove l’industria la sta facendo da padrona. Secondo dati diffusi da Enea, nel corso del 2012 sono stati valutati un numero di progetti dello stesso ordine di grandezza di quelli valutati nei sei anni precedenti. L’origine di questo risultato sta tutto nella pubblicazione della delibera EEN 9/11 dell’AEEG. Se questo atto fosse uscito uno o due anni prima, come peraltro fortemente richiesto dai soggetti obbligati, ora potremmo parlare di un sistema dei Certificati Bianchi sicuramente in grado di dare concreta risposta agli obblighi imposti dalle direttive europee. C’è ora da chiedersi se il decreto ministeriale 28/12/2012, che ha esteso la vita del sistema solo fino al 2016, sarà in grado da solo di garantire un perseguimento degli obblighi europei da qui al 2020.

La riduzione degli obiettivi nazionali per il 2013 e l’estensione a due anni del periodo per il raggiungimento degli obiettivi specifici, porterà anche per il 2013 a una sicura copertura degli obblighi minimi. Tuttavia il forte aumento degli obiettivi nazionali da qui al 2020, unito al fatto che alla scadenza dei cinque anni di vita utile i progetti già presentati non genereranno più Certificati Bianchi (e che quindi dovranno essere sostituiti da nuovi progetti solo per mantenere il valore di base), fa comprendere come il sistema dei certificati sia ancora lontano dal fornire la certezza di poter raggiungere gli obiettivi sfidanti che sono stati prefissati.

Cosa ha funzionato e cosa no

Per valutare quali siano i miglioramenti da apportare, bisogna innanzitutto capire cosa fino ad oggi ha funzionato e cosa no. Ma prima di tutto bisogna avere chiara la funzione che si vuole affidare al sistema. Pur imposto come obbligo, il sistema fin dall’inizio è stato giudicato positivamente dalla maggior parte dei distributori in quanto basato sul mercato. Anche la nostra azienda, fin dall’inizio, si è assunta il ruolo previsto dalla legge di promotore dell’efficienza energetica,  anche in collaborazione con soggetti terzi. E’ nostro uno dei primissimi progetti a consuntivo approvati nel 2005 riguardante il settore industriale e sono più di 50 i nostri progetti approvati fino al 2012. Per questo ci consideriamo pionieri in questo settore.

Affinché il sistema di mercato funzioni correttamente, è evidente che il numero di CB emessi debba essere adeguatamente superiore all’obbligo nazionale, in modo che il mercato possa attuare una selezione dei progetti di efficienza energetica più performanti, cioè quelli che a parità di risultato possono essere finanziati con incentivi unitari euro/tep più bassi. Dovrà essere il mercato a stabilire in modo naturale quali siano questi interventi. E’ l’esatto contrario di quanto avvenuto negli ultimi anni, in cui un mercato costantemente corto ha dato spazio ad effetti speculativi che hanno portato i distributori a dover finanziare parzialmente – e in modo improprio – il sistema.

Il prezzo di questi ultimi anni non è stato rappresentativo dell’effettivo costo degli investimenti sostenuti, ma solo un prezzo dovuto al semplice fatto che i distributori sono costretti ad acquistare a prescindere, pena il pagamento di penali, peraltro di entità non determinabile a priori. Sul sistema sembra gravare di fatto una sorta di bolla speculativa che ricorda, almeno in parte, quella del fotovoltaico. Del prezzo del CB, infatti, sta beneficiando non tanto la Esco che ha fatto l’investimento, quanto il Trader che compravende i titoli. Trader che sempre più spesso risulta essere straniero, così come sono stranieri i produttori di pannelli fotovoltaici. Questo dovrebbe far riflettere il legislatore e spingerlo ad intervenire tempestivamente per evitare questa stortura che non mette a disposizione delle Esco tutto il potenziale del sistema. In passato si è evitato di inserire in modo automatico il prezzo di mercato nel determinare il Contributo Tariffario, ma non si è nemmeno tenuto conto del naturale incremento necessario per finanziare interventi più strutturali e più costosi mantenendo troppo a lungo invariata la base di calcolo. L’ultimo decreto non sembra avere introdotto un periodo transitorio sufficientemente adeguato per dare il tempo al sistema di realizzare un mercato sufficientemente liquido. La norma tuttavia ha mantenuto un’asimmetria di regole: infatti in presenza di mercato lungo è giustamente previsto un incremento automatico degli obblighi al fine di evitare il crollo dei prezzi, mentre nulla di altrettanto automatico è previsto in caso di mercato corto.

Un altro aspetto non affrontato adeguatamente è quello dell’incertezza normativa. L’abrogazione della Delibera EEN 9/11 (seppure non prima del 1° di gennaio 2014) e la prossima implementazione di nuove regole, certamente non aiuta un adeguato sviluppo di nuove iniziative, giacché non si sa in che misura sarà modificata l’incentivazione. Si tratta dell’ennesima riprova di un problema antico: basti pensare che l’ultimo decreto è stato pubblicato il 2 gennaio 2013, quando cioè il sistema preesistente aveva già cessato la sua validità. Per non parlare dei Certificati Bianchi per la cogenerazione ad alto rendimento, che nel 2011 sono stati tolti dal sistema per “attivarli” secondo nuove regole (le cui Linee Guida sono state pubblicate solo a febbraio 2012) e con effetto retroattivo, poiché il vecchio sistema basato sulla delibera 42/02 aveva cessato la sua validità fin dal 31 dicembre 2010.
Anche la mancata pubblicazione dei criteri di formazione del Contributo Tariffario non aiuta.
Oltre a ciò si è creato un problema di governance del sistema in un momento molto delicato, grazie all’introduzione di numerosi nuovi soggetti, cosa che non semplifica la transizione del sistema dal vecchio al nuovo decreto.

Per assegnare il giusto ruolo al CB, si deve mettere a punto un incentivo che serva a realizzare interventi che altrimenti non si farebbero e a facilitare interventi più efficaci di altri.
Ora, uno dei pregi principali del meccanismo è che l’incentivo è proporzionato al risparmio effettivo, misurato. Ciò però rischia di confondere, assegnando al sistema un ruolo improprio: è sbagliato utilizzare il sistema per contabilizzare i risparmi. A nessun altro metodo di incentivazione è mai stato affidato un simile ruolo e non si capisce perché lo si debba fare con i CB,  tanto più che essi premiano il solo risparmio addizionale, mentre la direttiva europea nel fissare gli obiettivi nazionali si basa sul risparmio ante e post-intervento. Dunque si tratterebbe, comunque di una contabilizzazione impropria.

Perché l’incentivo sia efficace, oltre a favorire gli interventi strutturalmente più incisivi, esso deve garantire la remunerazione in tempi rapidi, specie in ambito industriale, dove i tempi di payback dell’investimento sono più brevi. Per questo motivo deve essere mantenuto il previsto criterio di Vita Utile riproporzionato sulla Vita Tecnica (vale a dire anticipare ai primi cinque anni la remunerazione dell’incentivo). Anzi, se consideriamo quanto avviene in Paesi come la Francia dove tutto l’incentivo viene erogato alla presentazione della documentazione, il periodo andrebbe ridotto, fino a rilasciare – per tutti gli interventi regolati da scheda standard e che non necessitano di rendicontazioni – l’intero ammontare dei CB al momento della realizzazione. Chi fa questi interventi avrebbe inoltre la sicurezza dell’intero ammontare economico dell’incentivo, cosa che è oggi impossibile in quanto il valore del CB varia da un anno all’altro. Questa variazione del prezzo è un altro problema che rende incerto il sistema e non sostiene adeguatamente la valutazione del piano industriale di un investimento.

La scelta italiana di introdurre la Vita Utile è il giusto compromesso tra le varie esigenze, ma non si può certo pensare di estenderla oltre i cinque anni: piuttosto andrebbe diminuita a tre anni, cioè pari al Payback time più diffuso in campo industriale. Il timore che l’impianto possa smettere di funzionare, cessando di generare risparmi dopo la Vita Utile, non pare determinante, se appunto si considera il sistema un incentivo e non una contabilizzazione di risparmi. Ed è un altrettanto falso problema chiedersi se il Tau sia perfettamente rispondente alla Vita Tecnica di un determinato intervento o meno. L’importante è che il Tau sia sufficientemente rappresentativo della reale potenzialità di generare risparmio nel tempo, tenendo conto anche della obsolescenza di una determinata tecnologia, al solo fine di privilegiare gli interventi potenzialmente più efficaci in quanto più strutturali. Non è nello spirito di questo incentivo ottenere garanzia che l’intervento “duri” per tutta la vita tecnica prestabilita. Nessuno si è mai sognato di richiedere la restituzione dell’incentivo sulla rottamazione dell’auto qualora il beneficiario fosse andato subito a sbattere contro un muro sfasciando il veicolo appena acquistato! Non si capisce perché ci si debba porre questo problema per i CB, così come non si può pensare che qualcuno voglia prendere l’incentivo per poi chiudere l’azienda e cessare l’attività.

Eventuali errori di valutazione del Tau che potrebbero sovrastimare (ma anche sottostimare) l’incentivo, non costituiscono un reale problema se il meccanismo funziona: infatti, a fronte di una maggior quantità di CB riconosciuti, si avrebbe anche una proporzionale riduzione del valore unitario del certificato e non necessariamente una sovraincentivazione dell’intervento. L’importante dunque è che il mercato marci e perché questo avvenga occorre creare le condizioni affinché aumentino i progetti ammessi al beneficio e venga riconosciuto tutto il risparmio realmente generato o potenzialmente generabile.

Come favorire lo sviluppo del mercato

Per favorire lo sviluppo del meccanismo, occorre semplificarlo rendendolo contemporaneamente più trasparente.

A tal fine andrebbe eliminata l’addizionalità, o almeno ridotta la sua applicazione ad un numero circoscritto di casi, ad esempio alle valutazioni standard o analitiche e comunque solo dove ci sono baseline definite da precisi obblighi normativi.
Vale la pena di ricordare che l’addizionalità non è contemplata nel calcolo degli obblighi derivanti dalla Direttiva Europea e che la stessa direttiva, pur prevedendola, non ne prefigura un obbligo generalizzato.
D’altra parte, chi ha maturato una sufficiente esperienza nella presentazione dei progetti, ha potuto constatare come l’addizionalità costituisca un elemento di notevole complessità, che allunga sia i tempi di redazione dei progetti, che delle loro valutazioni, aumentando quindi i costi del sistema, non a favore delle Esco ma a svantaggio delle bollette. Ma l’addizionalità costituisce soprattutto un elemento di opacità nei giudizi di valutazione, in quanto è spesso un elemento che discrimina tra progetti simili, se non uguali, essendo correlata ad elementi troppo soggettivi da parte del valutatore.

Si assiste poi a una inopinata interpretazione della presunzione di cumulo di altri incentivi con i nuovi  CB. Ad esempio nel caso di recupero termico in impianti che, utilizzando fonti rinnovabili, ricevono Certificati Verdi o tariffe onnicomprensive. Non si comprende quale tipo di cumulo sia ipotizzabile tra recupero di calore (altrimenti disperso) ed energia elettrica che riceve gli incentivi IAFR, giacché per ottenere  i due diversi risultati occorrono specifici investimenti. Il “rischio” di cumulabilità ha inoltre introdotto nuove complicazioni nel sistema, sia interpretative che di controllo. Si pensi ad esempio agli elettrodomestici che rischierebbero di creare un doppio beneficio: chi li acquista potrebbe accedere al credito di imposta, chi li vende potrebbe accedere ai Certificati Bianchi.

Per semplificare andrebbero inoltre sviluppate con rapidità un maggior numero di schede standard e analitiche. L’ultimo decreto ha approvato 18 schede ma, a distanza di quasi sei mesi, solo la metà  risulta effettivamente utilizzabile. Alcune sono “intrinsecamente” inutilizzabili, o perché l’incentivo è troppo basso  (ad esempio nel caso dell’autotrazione), oppure perché la normativa vigente non ne consente ancora l’effettiva applicazione (ad esempio nel caso del biometano). Per essere efficaci, le schede devono essere appetibili, cioè in grado di generare e sviluppare nuove iniziative. Altrimenti non vale nemmeno la pena di pubblicarle.
Andrebbero da subito ripristinate le schede – oggi decadute – relative a tecnologie non ancora mature (ad esempio l’impiego dei LED nelle lampade votive e nei semafori). O meglio: andrebbero estese ad altre applicazioni, ad esempio all’illuminazione nei negozi, uffici, capannoni e negli spazi aperti privati.

Anche la previsione di limitare dal 2014 l’incentivo ai soli nuovi interventi appare lodevole ma del tutto intempestiva, specie in un momento come questo di conclamato mercato corto e di transizione.  La delibera EEN 9/11 si avvia verso l’abrogazione, ma non ha ancora dispiegato tutta la sua potenzialità. Una cancellazione oltretutto inutile, in quanto con le modifiche introdotte dalla stessa delibera, il problema era stato già risolto in modo esemplare, in quanto i progetti a scheda si possono attivare entro 180 giorni mentre quelli a consuntivo all’atto pratico entro al massimo due anni. Il rischio è di penalizzare interventi già programmati da tempo,  impendendo l’ottenimento dei CB per mere questioni burocratiche. Per di più si era introdotto il giusto concetto di periodo di avviamento, per permettere la messa a punto dell’impianto e dei misuratori. Concetto già presente nelle vecchie normative (ad esempio nella delibera 42/02 dell’AEEG), che distinguevano tra data di entrata in esercizio e data di entrata in esercizio commerciale. Un aspetto fondamentale soprattutto in campo industriale, dove gli interventi vengono spesso effettuati in diverse fasi, per diluire gli investimenti su più bilanci d’esercizio. Il combinato disposto dell’addizionalità e della data di entrata in esercizio rischia di penalizzare fortemente il giusto riconoscimento di questi interventi.
L’auspicio è che quanto prima venga data una precisa definizione di cosa si debba intendere per “progetti in corso”, così come definiti nel decreto, senza penalizzare gli interventi degli ultimi due/ tre anni anche se presentati dopo il 31 dicembre 2013.

Altro aspetto importante è la necessità di rivisitare la normativa relativa ai Certificati Bianchi prodotti da interventi di efficienza energetica in ambito gare gas. Il documento di consultazione dell’AEEG per regolare la materia testimonia come l’applicazione delle varie norme pubblicate sia di fatto impraticabile con il sistema attuale. Se si mantenessero le attuali prescrizioni si favorirebbero in sede di gara gli operatori meno trasparenti. Ma non si può pensare di risolvere il problema complicando il sistema con l’introduzione di “una carta di identità” per ciascun CB emesso per renderlo riconoscibile anche in termini temporali e geografici, pertanto è auspicabile una rivisitazione delle norme di gara in senso semplificativo, per meglio adeguarle alle caratteristiche del sistema dei CB.

Andrebbero inoltre favorite le condizioni di accesso al credito, per rendere adeguati i finanziamenti degli interventi di efficientamento energetico da parte delle banche. Interessante in questo senso potrebbe essere la costituzione di Fondi di Rotazione per garantire gli investimenti. Essenziale resta comunque, anche per gli istituti di credito, che venga eliminata l’incertezza normativa, dimostrando che il sistema abbia in sé gli anticorpi idonei a superare eventuali storture man mano che si presentano. 

Infine sarebbe opportuno allargare la platea dei soggetti obbligati, pur in un’ottica di conformità al sistema esistente. Andrebbero inseriti tutti i concessionari di servizi pubblici a rete, dall’acqua ai trasporti, in modo da rendere cogente anche per loro la promozione dell’efficientamento energetico, almeno sui propri impianti.

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