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Approfondimenti

28 Maggio 2014

Il settore del teleriscaldamento e del teleraffreddamento fra prospettive di sviluppo ed esigenze di regolazione

(Michelangelo Prenna)

Alcuni spunti generali di inquadramento del settore, dei suoi elementi di problematicità maggiore sotto il profilo giuridico e delle sue prospettive di sviluppo.

[Il presente scritto contiene valutazioni personali dell’autore, che non sono riconducibili, né impegnano in alcun modo l’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico di cui l’avv. Michelangelo Prenna è funzionario del Dipartimento per il Coordinamento, gli Affari Giuridici e le Relazioni Istituzionali.]

1. Introduzione

Il settore del Teleriscaldamento/Teleraffreddamento (Tlr) è stato oggetto, nel corso degli ultimi due anni, di un rinnovato interesse da parte delle istituzioni europee e nazionali. Infatti, se a livello comunitario la direttiva 2012/27/Ue in materia di efficienza energetica ha contemplato il Tlr quale strumento rilevante ai fini della configurazione di sistemi efficienti di riscaldamento e raffrescamento, fondamentali per raggiungere gli obiettivi di risparmio energetico fissati per il 2020, a livello nazionale, invece, una pluralità di soggetti istituzionali ha espresso la propria posizione, contribuendo ad alimentare un positivo dibattito sul tema. In particolare si è registrata la posizione del Consiglio di Stato, massimo organo della giustizia amministrativa, in ordine alla qualificazione giuridica del Tlr, seguita poi dalla segnalazione dell’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (Aeegsi) al Governo ed al Parlamento sulle funzioni di regolazione e controllo in materia di teleriscaldamento e teleraffrescamento. A completamento del quadro nazionale va evidenziata la conclusione, nel marzo di questo anno, dell’istruttoria conoscitiva sul settore del Tlr da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza ed il Mercato (Agcm).
L’attenzione sul settore del Tlr risulta, peraltro, crescente in attesa del recepimento della direttiva 2012/27/Ue che il Governo opererà nelle prossime settimane in forza della delega di cui alla legge 6 agosto 2013, n. 96. Allo stato attuale consta l’adozione di uno schema di decreto legislativo, inviato alle competenti commissioni parlamentari per l’acquisizione del relativo parere prima dell’adozione del testo definitivo in Consiglio dei Ministri, a valle della quale sarà possibile effettuare un commento ponderato della disciplina definitiva.
Appare quindi utile cercare di fornire con il presente contributo alcuni spunti generali di inquadramento del settore Tlr, dei suoi elementi di problematicità maggiore sotto il profilo giuridico nonché delle sue prospettive di sviluppo, considerata, altresì, la scarna letteratura sull’argomento.

2. Funzionamento delle reti Tlr e diffusione sul territorio nazionale

Prima di sviluppare le considerazioni anticipate in premessa, occorre in via preliminare chiarire cosa si intenda per servizio di Tlr, almeno sotto il profilo funzionale rinviando al successivo paragrafo 3 per la definizione giuridica. Il Tlr (o anche riscaldamento urbano) può essere inteso, sul modello del “District Heating” nella letteratura anglosassone, quale sistema a rete, realizzato prevalentemente su suolo pubblico, al servizio di un comparto urbano esistente o in fase di programmazione e destinato "alla fornitura di energia termica (nella duplice valenza di “caldo” e“freddo”), prodotta in una o più centrali, ad una pluralità di edifici appartenenti a soggetti diversi, ai fini di climatizzazione di ambienti e di produzione di acqua calda ad uso igienico sanitario, sulla base di contratti di somministrazione da concludersi nel rispetto del principio di non discriminazione e nei limiti di capacità del sistema, per tutti i clienti che richiedano l’accesso al sistema medesimo".
Sulla base di tale modello l’elemento precipuo ai fini della classificazione di un sistema di Tlr è costituito non già dalle fonti di energia termica utilizzate quanto invece dalla rete di distribuzione di tale energia. Risulta, quindi, necessario comprendere, seppure nei suoi elementi essenziali, la configurazione tecnica di una rete di Tlr. In particolare la rete, alimentata da almeno una centrale di generazione, serve al trasporto ed alla distribuzione di un fluido vettore (acqua calda o surriscaldata a temperature che dipendono dalle specifiche tecniche della rete, vapore, liquidi refrigeranti). Tale fluido vettore distribuisce l’energia termica agli utenti attraverso due tipologie di tubature: quelle di “mandata” dalla centrale all’utenza e quelle di“ritorno” dall’utenza alla centrale ove arriva ormai raffreddato.
La rete di distribuzione, pertanto, può essere distinta in due parti: la rete primaria, che conduce il fluido dalla centrale di generazione alla zona ove sono ubicate le utenze, e la rete secondaria, costituita, invece, dalle tubazioni che collegano la dorsale primaria alle utenze. Tuttavia si registra nelle ipotesi di reti di grandi dimensioni, ove le centrali di generazione sono poste a distanza notevole dagli snodi di distribuzione, la presenza di una “rete di trasporto” mediante la quale il calore/freddo è trasportato dalle centrali di generazione sino alla rete primaria di distribuzione.
Il sistema di distribuzione del servizio di Tlr può essere a sua volta diretto o indiretto. Nel caso di sistema diretto, un unico circuito idraulico collega la centrale di produzione con le unità terminali (radiatori, termosifoni, pannelli radianti etc.) dell’utente. Viceversa nei casi di sistema indiretto, che trova applicazione nel gran numero delle reti italiane, si configurano due distinti circuiti, collegati reciprocamente tra loro da uno scambiatore di calore posto nei pressi dell’utenza. Gli scambiatori di calore, quindi, assolvono alla funzione di raccordare la rete di Tlr alla rete interna all’edificio da riscaldare, costituendo le c.d. sottocentrali di utenza.
Pertanto il servizio di Tlr si presenta fisicamente come un “servizio a rete”, ma di natura unidirezionale in quanto l’energia termica fluisce attraverso le tubature soltanto dagli impianti di generazione verso gli utenti.
Illustrata, sebbene nei caratteri principali, la configurazione delle reti di Tlr, appare utile soffermare l’attenzione sulla diffusione delle medesime sul territorio nazionale. Al riguardo occorre precisare che nel nostro Paese lo sviluppo del Tlr si è verificato in misura minore ed in ritardo rispetto al panorama internazionale. Infatti, a fronte di un’affermazione di tale tecnologia in Europa risalente generalmente già ad una fase antecedente al secondo conflitto mondiale, si dovrà attendere sino agli inizi degli anni ’70 per avere le prime realizzazioni di reti di Tlr in Italia: Modena (Quartiere Giardino, 1971), Brescia (1972), Mantova (prima rete alimentata dal calore di recupero di un impianto industriale, 1972), Verona (Forte Procolo, 1973). Tale situazione è stata determinata da una serie di fattori ascrivibili essenzialmente sia alla presenza di condizioni climatiche meno rigide rispetto ai Paesi del nord Europa sia all’implementazione del programma di metanizzazione, nel corso degli anni ’50, con lo sfruttamento dei giacimenti della Pianura Padana, zona vocata naturalmente ad una diffusione del Tlr.
L’Italia, quindi, è uno dei paesi europei dove il Tlr è meno sviluppato, servendo circa il 4% del calore richiesto a livello nazionale per usi di riscaldamento e climatizzazione rispetto agli altri paesi europei, dove la percentuale (v. Fig.1), varia dal 61% della Danimarca al 42% della Svezia passando al risultato quasi simile di Polonia e Finlandia, la prima al 50% e la seconda al 49%. Nella posizione di fanalino di coda si registrano, oltre all’Italia, anche le situazioni della Francia (8%) e della Croazia (10%).

 


Fig.1: percentuale di domanda di calore servita dal Tlr nel settore riscaldamento. Fonte: IEA


3. Qualificazione giuridica del servizio di Tlr

Le considerazioni di carattere giuridico relative al servizio di Tlr non possono prescindere dalla definizione normativa del medesimo contenuta nel decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Dlgs 28/2011). In particolare secondo l’articolo 2, comma 1 lettera g), per teleriscaldamento o teleraffrescamento si intende la "distribuzione di energia termica in forma di vapore, acqua calda o liquidi refrigeranti, da una o più fonti di produzione verso una pluralità di edifici o siti tramite una rete, per il riscaldamento o raffrescamento di spazi, per processi di lavorazione e per la fornitura di acqua calda sanitaria".
Tale definizione, tuttavia, non risulta dirimente ai fini dell’analisi della principale questione giuridica che interessa il settore: il Tlr è qualificabile quale attività in libera concorrenza o piuttosto quale servizio pubblico locale (Spl)? Nel panorama di posizioni qualificatorie sul tema, si registrano orientamenti giurisprudenziali divergenti fra loro. Il primo, partendo dall’individuazione delle caratteristiche tipiche del servizio pubblico locale, ritiene le stesse non sussistenti nel caso del Tlr, specialmente laddove si tratti, come spesso accade, di reti circoscritte a specifiche aree di utenza. In particolare il Consiglio di Stato, SezioneV, con la sentenza 28 dicembre 2007 n.6690, ha ritenuto che l’attività di Tlr non costituisca un Spl, sulla base della considerazione che tale “attività risulta eseguita secondo logiche di impresa di carattere industriale e commerciale, in regime di concorrenza e non finalizzata al soddisfacimento di interessi generali, non potendo l’attività svolta considerarsi come alimentazione di una rete fissa pubblica, posto che non sussiste alcun obbligo di allaccio o di fornitura”.
In opposizione alla tesi citata, si registra l’orientamento secondo cui, potendo il Tlr, per sua natura, essere somministrato a favore di una platea indifferenziata di utenti ed in quanto volto a soddisfare un bisogno collettivo (il riscaldamento), la relativa attività sia da considerarsi di interesse generale e quindi ascrivibile al genus del servizio pubblico. Tale opinione appare condivisa da alcune pronunzie del giudice amministrativo sia di primo grado (v. Tar Piemonte sentenza 27 luglio 2001, n. 1645) che ha qualificato il servizio di Tlr come servizio pubblico, ed ha quindi ritenuto legittima l’applicazione dell’articolo 113 del Testo Unico Enti Locali in materia di gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, sia di secondo grado (v. Consiglio Stato Sezione V, sentenza 2 maggio 2013, n. 2396) che ha affermato la propria giurisdizione esclusiva sulle controversie concernenti l'approvazione della determinazione (rectius, dell'aumento annuale) della tariffa del servizio di Tlr, vertendo in materia di servizi pubblici locali. In particolare tale ultima pronunzia dei giudici di Palazzo Spada ha evidenziato che, in carenza di una definizione, la giurisprudenza ha riconosciuto la qualifica di Spl a quelle attività munite di talune peculiarità: a) sotto il profilo oggettivo, il perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a scelte di carattere eminentemente politico, e b) sotto il profilo soggettivo, l’ascrivibilità diretta o indiretta – in virtù di rapporti concessori o di partecipazione all’assetto organizzativo dell’ente – ad una figura soggettiva di rilievo pubblico. Nel caso di specie i citati elementi peculiari risulterebbero soddisfatti in quanto, con riferimento al requisito sub a), la società in questione svolge, secondo quanto emerge dal proprio Statuto, una tipica attività volta “a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”; viceversa, con riferimento al requisito sub b), la medesima società, nata sulla base di un’iniziativa privata, è stata successivamente partecipata da due Comuni, che con propri atti deliberativi hanno volontariamente assunto il triplice ruolo di enti convenzionanti, soci e utenti. Afferma, pertanto, il Consiglio di Stato che “non può quindi dubitarsi dell’esistenza di una precisa, coerente e consapevole volontà degli enti locali interessati di assumere effettivamente il servizio di teleriscaldamento nell’ambito dei servizi pubblici locali”.
 
Considerato il carente quadro normativo in materia – allo stato attuale ed in attesa del recepimento della direttiva 2012/27/Ue sull’efficienza energetica – risulta difficile individuare la natura giuridica del Tlr in quanto la nozione di Spl, oltre ad essere di per sé complessa, è ancora soggetta a oscillazioni interpretative tra un’impostazione soggettiva ed una di carattere oggettivo. Tuttavia la questione sottesa non è di poco conto: se si intende, infatti, qualificare il Tlr come Spl, l’erogazione del servizio sarà soggetta alla disciplina sui servizi pubblici locali, che prevede l’affidamento da parte della Pubblica Amministrazione in favore di un determinato operatore economico del potere di espletare il servizio in regime di esclusiva; se si intende, invece, qualificare il Tlr alla stregua di una libera attività economica, l’esercente potrà erogare il servizio senza alcun titolo legittimante da parte della Pubblica Amministrazione e l’esecuzione del servizio stesso sarà soggetta al solo regime autorizzatorio vigente per costruzione della rete.

4. Prospettive di sviluppo del Tlr

Dall’utilizzo della tecnologia del Tlr possono derivare diversi benefici sia sul piano dell’efficienza energetica sia sul piano ambientale. Con riferimento al primo profilo si segnala la produzione di calore con rendimenti medi più elevati – a parità di combustibile impiegato – rispetto ad altre modalità di riscaldamento nonché il risparmio di risorse energetiche mediante l’uso di calore altrimenti disperso, generato dalla produzione di energia elettrica, dall’incenerimento dei rifiuti e da vari processi industriali. Sul piano ambientale, invece, il Tlr concorre a realizzare una rilevante riduzione delle emissioni inquinanti e climalteranti.
Atteso tale quadro di benefici, nel nostro Paese lo sviluppo del Tlr ha preso piede grazie al ricorso non solo ai capitali privati, ma anche e soprattutto al capitale pubblico, sotto forma di apporto delle imprese municipalizzate allo sviluppo delle reti e di incentivi di carattere ambientale e di risparmio energetico. In particolare il legislatore ha previsto sia incentivi in conto capitale, relativamente agli impianti di generazione del calore ed alle reti di distribuzione, sia incentivi in conto esercizio (vedasi, tra l’altro, i provvedimenti del Cip in favore di taluni impianti di cogenerazione e benefici fiscali sull’acquisto di metano).
Esauriti ormai gli effetti degli strumenti citati, l’unica forma di incentivazione diretta alla realizzazione di reti Tlr è, ad oggi, il “Fondo di Garanzia a sostegno della realizzazione di reti di teleriscaldamento”. L’articolo 22, comma 4, del Dlgs 28/2011 nell’istituirlo ha affidato all’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico il compito di prevedere l’applicazione di un corrispettivo sul consumo di gas metano (pari a 0,05 c€/Sm3) per alimentare il Fondo di Garanzia presso la Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico. Il quadro attuale di implementazione della norma vede già assolto il compito dell’Autorità con la delibera 30 settembre 2011 ARG/com 130/11. Nondimeno le modalità di gestione e di accesso al Fondo sono definite, ai sensi del citato articolo 22, con decreto inter-ministeriale, che non risulta, però, ancora adottato.
Oltre allo strumento incentivante, si registra un generale favor della legislazione nei confronti del Tlr, in particolar modo da parte del Dlgs 28/2011 che contiene diverse disposizioni rilevanti al riguardo, tra cui: l’assimilazione, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, delle infrastrutture destinate all'installazione di reti di distribuzione di energia da fonti rinnovabili per il riscaldamento e il raffrescamento alle opere di urbanizzazione primaria; la predisposizione da parte dei Comuni, ai sensi del medesimo articolo 22, commi 2 e 3 ed in coerenza con i Piani energetici regionali, di specifici Piani di sviluppo del teleriscaldamento e del teleraffrescamento volti a incrementare l’utilizzo dell’energia prodotta anche da fonti rinnovabili; l’esenzione, ai sensi dell’articolo 11 comma 5, dall’obbligo – la cui inosservanza comporta il diniego del rilascio del relativo titolo edilizio – di integrazione delle fonti rinnovabili nella produzione di calore e di freddo negli edifici di nuova costruzione e negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazioni “qualora l’edificio sia allacciato ad una rete di teleriscaldamento che ne copra l’intero fabbisogno di calore per il riscaldamento degli ambienti e la fornitura di acqua calda sanitaria”.
Le prospettive di sviluppo del settore sono, inoltre, accresciute a seguito dell’adozione della direttiva 2012/27/Ue in materia di efficienza energetica, il cui processo di recepimento nell’ordinamento nazionale è pendente e come tale non oggetto di analisi del presente contributo. Tuttavia è utile evidenziare che tale provvedimento comunitario ha individuato il teleriscaldamento/teleraffreddamento efficiente come l’opzione privilegiata per il risparmio energetico considerate le rilevanti potenzialità di utilizzo del calore, che altrimenti andrebbe incontro a sicura dispersione.
In armonia con le previsioni sviluppate a livello comunitario, anche il documento di Strategia Economica Nazionale (Sen) ha evidenziato il ruolo rilevante del Tlr nelle politiche di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni climalteranti, precisando che le “potenzialità offerte dal teleriscaldamento (e dal teleraffrescamento) non sono sfruttate appieno nel nostro Paese”.

5. Esigenze di regolazione del settore

Come accennato il settore del Tlr non è oggetto, a regime vigente, di una regolazione a livello nazionale. Per rinvenire una regolamentazione, quindi, è necessario riferirsi al livello locale e segnatamente ai singoli provvedimenti concessori, ove presenti (in quanto il Tlr sia esplicitamente o implicitamente qualificato come Spl), con cui i Comuni affidano il servizio ai soggetti gestori, siano essi già concessionari del servizio di distribuzione del gas oppure soggetti differenti. Nello specifico tali provvedimenti, comprendendo anche le convenzioni accessive alla concessione, contengono solitamente disposizioni disciplinanti almeno il profilo delle connessioni ed il profilo dei prezzi.
Il quadro che ne deriva è quello di una regolamentazione più o meno ampia del Tlr a livello locale, ma disomogea fra i diversi territori a livello nazionale con eventuali rischi di disparità di tutela per clienti finali, con riferimento agli obblighi di servizio pubblico.
Tali profili di problematicità sono stati rilevati dall’Aeegsi, che nel luglio dello scorso anno ha indirizzato al Governo ed al Parlamento una proposta normativa volta ad attribuire alla medesima Autorità funzioni di regolazione e controllo in materia di teleriscaldamento e teleraffrescamento. In particolare il Regolatore Energetico, sulla scorta della considerazione che tali servizi non siano soggetti ad alcuna forma di regolazione e risultino esercitati sostanzialmente in regime di monopolio naturale, ha segnalato l’opportunità, come già avvenuto per altri servizi a rete, della presenza di un “Regolatore neutrale, dotato di elevata expertise tecnica, in grado di “creare” la concorrenza attraverso i propri provvedimenti, a partire da atti di regolazione tariffaria che definiscano, in un’ottica proconcorrenziale, criteri e modalità per la determinazione dei corrispettivi del servizio; tale intervento tariffario, a sua volta andrebbe a vantaggio dei consumatori, chiamati a pagare corrispettivi certi e basati su criteri trasparenti e predefiniti”.
Inoltre nel marzo di quest’anno l’Agcm ha concluso l’indagine conoscitiva, avviata nel dicembre 2011 al fine di verificare l’esistenza di criticità concorrenziali nel settore del Tlr, con particolare riferimento alle modalità di determinazione del prezzo del calore, agli incentivi concessi, alle facilitazioni dell’allacciamento alla rete di Tlr e alle difficoltà di disconnessione. Gli esiti dell’attività di indagine, oltre ad evidenziare possibili elementi di criticità per la concorrenza nel settore, hanno colto e rappresentato l’esigenza, a fronte dell’eterogeneità delle situazioni presenti sul territorio, di una regolamentazione, dotata dei caratteri della non pervasività e della pro-concorrenzialità settoriale e specifica. Al riguardo l’Agcm ha proposto lo strumento di un’apposita legge di settore per dar forma all’intervento normativo auspicato.
È percepita, pertanto, anche a livello istituzionale una chiara esigenza di regolazione del settore, che, al di là dei veicoli normativi che il legislatore riterrà opportuno utilizzare, dovrebbe concentrarsi quantomeno su alcune principali questioni: trasparenza dei prezzi di fornitura del calore, di allacciamento e disconnessione; standard di qualità, sicurezza e continuità del servizio; modalità per l'esercizio del diritto di “discollegamento” in favore di altri sistemi di riscaldamento; criteri per la determinazione delle tariffe di allacciamento delle utenze alla rete; condizioni per garantire l'accesso dei terzi alla rete.
Pur essendo apprezzabili le iniziative di autoregolazione adottate in via volontaria dagli operatori su iniziativa delle associazioni di categoria, emerge, in conclusione, la necessità di interventi di regolazione indipendente volti a promuovere la concorrenza e nello stesso tempo tutelare gli interessi dei clienti finali. Tale esigenza assume maggior rilievo anche alla luce del rinnovato e sempre crescente interesse con cui si guarda a livello comunitario verso questa modalità di riscaldamento/raffrescamento in virtù dei benefici ambientali che è in grado di assicurare e del risparmio di risorse energetiche che essa consente di realizzare.

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