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Comunicare l'energia

18 Giugno 2018

Meccanismo TEE a rischio implosione? Intervista a Nino di Franco (ENEA)

(Maria Antonietta Giffoni)

Prima il passaggio di consegne tra Autorità e GSE, poi l'inesorabile impennata dei prezzi; a seguire la necessità di una virata di bordo. Il tutto investito da una pioggia di vicende giudiziarie e dalla delusione di operatori, ormai troppo sfiduciati.

Ingegner Di Franco, si tratta di una sintesi a tinte troppo fosche di quel che è accaduto e sta accadendo al meccanismo dei Certificati bianchi?

Vorrei parlare solo di questioni che mi hanno investito e mi investono personalmente, lasciando che in altre sedi si facciano i bilanci sul numero di progetti presentati, i titoli riconosciuti, gli scenari tendenziali ed il numero preciso di ricorsi pendenti. Io inizierei facendo mia una considerazione di Luigi Einaudi1, tra l’altro ripresa dal governatore della Banca d’Italia Visco a conclusione di un suo recente intervento2. L’economia è una macchina complessa che può girare solo se approvvigionata del suo lubrificante naturale, ossia la fiducia degli investitori. In mancanza di fiducia nessun imprenditore – nel senso più generale del termine, dall’amministratore delegato di un grande gruppo al titolare di un bilancio domestico – rischia proprie risorse in avventure dagli esiti incerti. In simili condizioni serpeggia tra gli operatori il sospetto, il fatalismo, il pessimismo, precursori del ristagno e della crisi.
Il sistema dei certificati bianchi non si sottrae a questa regola. ARERA (al tempo AEEG), chiamata a regolare la materia, stabilì linee guida (l’allegato A alla delibera 103/03, poi superata dalla 9/11) contenenti sicuri elementi 'di fiducia'. Ricordo per esempio la possibilità di inviare progetti tramite schede standardizzate, il che minimizzava il carico burocratico e la necessità di eseguire misure di consumo energetico in corso d’opera, trattandosi di interventi tecnici ripetitivi e producenti risparmi facilmente prevedibili; il silenzio-assenso per i progetti a consuntivo, che induceva ARERA ad esprimere un parere definitivo su una proposta entro 60 giorni, pena il suo accoglimento tout court; il concetto di addizionalità che, seppur non espresso rigorosamente, è stato sempre applicato in modo omogeneo e non penalizzante, perché infine compreso e condiviso dall’universo degli operatori. Ed in complesso un quadro regolatorio che riduceva ai minimi termini le richieste amministrative, pur nel rigoroso rispetto della volontà del legislatore (il decreto Bersani del 1999 e i decreti 20 luglio 2004) e delle procedure.
A conti fatti, regole poche, chiare e condivise hanno consentito la nascita in pochi anni di un mercato dei servizi energetici prima inesistente, mercato solido perché basato sulle competenze di tecnici più che di avvocati. Ma vorrei aggiungere che, a fianco dei precedenti elementi, si è rivelato strumento ‘di fiducia’ anche l’aver affidato all’ENEA – ente con lunga esperienza sul risparmio energetico ed i meccanismi incentivanti – la responsabilità delle istruttorie tecniche delle proposte.
Col tempo ENEA è diventata anche la cerniera informativa nei confronti degli operatori, diffondendo cultura e conoscenza sulle modalità di accesso al meccanismo tramite una pluralità di strumenti: l’istituzione di un gruppo di lavoro permanente costituito da 30 ingegneri esperti con segreteria dedicata; la diffusione di una Guida Operativa, arrivata alla release 3.1, piena di suggerimenti e indicazioni per compilare proposte conformi (con anche foto, telefono diretto e mail personale dei componenti il GdL); una casella di posta elettronica cui porre quesiti e suggerimenti; un blog con normativa e novità regolatorie, centinaia di FAQ, una room per interloquire online con i componenti del GdL; la redazione di guide settoriali con algoritmi e benchmark; corsi, seminari e molti interventi presso unioni industriali e di categoria, consorzi, associazioni, in pratica ovunque ci chiamassero per presentare il meccanismo; una conferenza organizzata a dicembre, in cui operatori ed istituzioni potevano riportare i risultati e le esperienze maturate nel corso dell’anno, ed avere un confronto sullo stato dell’arte e le prospettive. Tutto ciò a mio vedere immetteva fiducia nel sistema, ed infatti i ricorsi erano rarissimi ed i peana durante i numerosissimi incontri cui partecipavamo praticamente assenti. Ora, sappiamo benissimo che i tempi cambiano e che le dinamiche sottese ai meccanismi di mercato sono imprevedibili e difficilmente irreggimentabili. Ma l’aver rinunciato a tutti i precedenti elementi di fiducia non ha sicuramente favorito lo sviluppo e il rafforzamento del meccanismo dei certificati bianchi.

Ma cominciamo dal principio: il passaggio di consegne tra l’Autorità e il GSE. Lei ha vissuto in prima persona questo avvicendamento. Cosa è mutato nella gestione del meccanismo nel post Autorità?

Il GSE ha operato la transizione con equilibrio e senza strappi. Si consideri cosa abbia significato subentrare a gestire un meccanismo così complesso, che comporta relazioni da intraprendere e risolvere giornalmente con istituzioni (MiSE, GME, ENEA, la stessa AEEG, ecc.) e operatori (Esco, distributori obbligati e non obbligati, imprese, professionisti, cittadini, ecc.), senza interruzioni nel processo di invio delle proposte, loro recepimento, fase istruttoria, giudizio, certificazione dei titoli, e prendere in carico l’intera banca dati dei progetti. La transizione è avvenuta senza significativi attriti di primo distacco, considerato che la macchina, grazie all’opera di ARERA, ENEA ed RSE - quest’ultima nel frattempo salita a bordo in qualità di secondo ente istruttore - era già a regime, e quindi se ne è sfruttato l’abbrivio.
Nel prendere pieno possesso delle leve di comando, il GSE ha voluto iniettare nel sistema la propria esperienza e strategia gestionale, proveniente in particolare dall’enorme massa di pratiche gestite per i diversi Conti Energia per il fotovoltaico. In un’ottica di ottimizzazione delle risorse da dedicare allo scopo, ha quindi cercato di automatizzare il più possibile il processo che tuttavia, soprattutto per quanto riguarda le proposte a consuntivo (le note PPPM, proposte di progetto e programma di misura), si è rivelato scarsamente automatizzabile: ogni proposta a consuntivo ha proprie caratteristiche e peculiarità difficilmente ingabbiabili in format precostituiti, se non le schede-tipo messe a punto da ARERA, senz’altro generiche ma nelle quali il proponente doveva riversare, in modo chiaro e completo, tutte le informazioni richieste. Stava poi all’istruttore ricostruire il quadro tecnico al contorno, e verificare la conformità della proposta (idoneità della tecnologia, correttezza dell’algoritmo di calcolo, addizionalità dei risparmi, programma di misura, ecc.). Per svolgere tale incarico era spesso necessaria un’interlocuzione diretta col proponente; interlocuzione che ENEA intraprendeva unilateralmente e/o consentiva senz’altro, per aver chiari aspetti meritevoli di approfondimenti, e tutto ciò prima ancora di procedere con le formali richieste di chiarimenti. Ecco perché nella nostra Guida Operativa mettevamo foto, telefono e mail personali di ogni istruttore, per consentire un simile scambio di informazioni teso alla compilazione di proposte conformi e efficaci, necessarie allo snellimento della fase istruttoria ed al rapido conseguimento dei titoli. Proprio su questo aspetto noi pensavamo che il sistema dovesse decollare: nel rapporto stretto e quotidiano tra istituzioni ed operatori, per rendere sempre più razionali e condivise le ‘regole del gioco’, e con ciò far crescere anche culturalmente il settore della consulenza e dei servizi energetici, ma anche quello delle utenze finali, soprattutto industriali. Il GSE aveva al riguardo una posizione diversa.

Oltre alla perdita di uno schema di rapporti istituzioni-operatori tendente alla migliore collaborazione possibile che ha caratterizzato la prima fase del meccanismo, c’è stato anche un diverso modo di interpretare le norme che lo governano. In particolare il tanto discusso principio di addizionalità. Cosa è venuto meno?

Più che di ‘perdita’ di uno schema di rapporti, direi ‘cambio di paradigma’. Prima si faceva in un modo, poi si è fatto in un altro. Riguardo l’addizionalità, è stato sempre un tema controverso, ma sul quale ad un certo punto si stava registrando la convergenza di tutte le parti interessate. Per ARERA un risparmio era da considerarsi ‘non addizionale’ se si fosse comunque prodotto grazie all’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato. Questa triade, alla fine, faceva parte del quotidiano frasario del proponente-tipo, ormai aduso ad acronimi come RVC-C, PPPM, RI, PdM, CAR, UFR, ecc. Se un risparmio si produce 1) perché una normativa impone certi requisiti minimi per una prestazione energetica, o 2) perché l’evoluzione tecnologica rende più elevato il rendimento del parco dei dispositivi energetici, o 3) perché il mercato richiede per quella fornitura una prestazione più efficiente di quella ‘media’, esso non ha caratteristiche di addizionalità perché non derivante da una libera scelta del decisore che voglia privilegiare soluzioni più efficienti di quanto avrebbe fatto in assenza del sistema incentivante. La cosa sembra un po’ cervellotica, ma si tenga presente che alla fine il concetto era stato assimilato dai proponenti, e che ARERA aveva fornito al nostro GdL linee guida interne che esplicitavano in modo preciso il comportamento che l’istruttore doveva adottare nei casi dubbi.
Il GSE ha inteso l’addizionalità di mercato come associata al tempo di payback di un’iniziativa. Il concetto è chiaro e completamente condivisibile: non è necessario che lo Stato, attraverso il contributo in bolletta dei titolari di contratti energetici, debba sovraincentivare interventi che già manifestano tempi di ritorno bassi, e quindi in grado di autosostenersi dal punto di vista economico. Tale regola, che ribadisco è assolutamente corretta ed accettata anche dalla maggior parte degli operatori, non è stata tuttavia tradotta in norma. Non è mai stato chiarito ed ufficializzato il tempo di payback-limite (due anni? tre anni?) al disotto del quale un’iniziativa risulterebbe ‘non addizionale’, con ciò minando la sicurezza sull’accettabilità – quanto meno formale – della proposta all’atto dell’immissione a sistema.
Le nuove linee guida emanate dal MiSE l’11 gennaio 2017 non fanno chiarezza al riguardo, ed anche questo aspetto secondo me incide sulla fiducia che un operatore dovrebbe nutrire nei confronti del meccanismo.

A un anno e mezzo dal decreto di revisione del meccanismo, occorre già intervenire con un altro provvedimento di modifica. Il testo del correttivo non è stato pubblicato ufficialmente, ma sono circolate bozze ufficiose contenenti misure molto contestate. Non ultimo il ridisegno del principio di addizionalità. Come è stato rivisto? Potrà, insieme alle altre misure previste, essere risolutivo?

Io sono stato per lungo tempo responsabile del GdL ENEA che ha istruito le richieste di titoli di efficienza energetica dal 2006 al 2014, e devo dire che rarissimamente si sono prodotti contenziosi sul concetto di “addizionalità”. Quando il risparmio era manifestamente non addizionale la proposta – al termine della fase istruttoria che poteva comportare richieste di chiarimenti, colloqui, incontri – veniva senz’altro rigettata. L’ENEA non è mai stata chiamata in giudizio per aver rigettato pratiche con risparmi ‘non addizionali’ (ed in realtà per nessun altro motivo) ed a quanto mi consta, anche ARERA ha dovuto fronteggiare pochissimi ricorsi al TAR. Tutto questo è per significare che l’addizionalità era un criterio ormai interiorizzato dalla comunità delle parti interessate e che non creava disturbi al meccanismo.
Nel nuovo decreto di revisione, sembra che l’addizionalità andrà considerata assumendo come baseline solo l’efficienza dell’impiantistica ex ante, quindi perdendo per strada l’efficienza ‘del parco tecnologico esistente’, riferimento rispetto al quale valutare l’addizionalità tecnologica e/o di mercato. Dovremo leggere attentamente eventuali regolamenti attuativi o chiarimenti in merito, perché si potrebbe correre il rischio di sovraincentivare coloro che a tutt’oggi hanno fatto uso di tecnologie obsolete (perché magari acquisite a prezzi più bassi che non le tecnologie efficienti) o mantenuto i propri impianti in scarsità di manutenzione e quindi scarsità di efficienza.
Anche questo è un aspetto controverso che ci ha dato spesso da pensare: il sistema dei certificati bianchi premia solo i risparmi addizionali, e tende a premiare di più coloro che non hanno proceduto nel tempo ad innovare il proprio parco impiantistico rispetto a quelli che invece lo hanno fatto e che, trovandosi con apparati efficienti, potranno produrre minori risparmi addizionali. è in pratica il principio dei rendimenti decrescenti applicato al risparmio energetico. Proprio per evitare una simile distorsione fu introdotta l’addizionalità tecnologica: l’efficienza ex ante non può essere inferiore ad un’efficienza ‘media’ di riferimento.
Riguardo l’impatto di altre misure contenute nella bozza del decreto di revisione, soprattutto il cap a 250 €/TEE, direi che “lo scopriremo solo vivendo”, come dice Mogol. Il comportamento dei mercati è scevro da qualunque modellizzazione e previsione deterministica, ed è impossibile prevedere con accettabili margini di incertezza l’effetto che potranno avere simili misure di contenimento sul sistema complessivo dei TEE. Teniamo presente che la stessa ARERA non è stata in grado di individuare la sicura causa prima dell’impennata di prezzo dei certificati bianchi, arrivato fino a 490 €/TEE nel corso del 2018. Ha individuato una serie di motivazioni che, insieme o in parte, possono aver provocato le tensioni cui si è assistito negli ultimi due anni, ed ha messo al primo posto « il permanere per lungo tempo in un periodo di incertezza per le nuove regole (nuove linee guida, definizione degli obblighi, modifica delle tipologie di interventi ammissibili, etc.)».


Nel corso degli ultimi convegni tenuti sui Certificati bianchi, il Ministero dello Sviluppo economico, attraverso i suoi rappresentanti, ha mostrato un atteggiamento alquanto fatalista sulle sorti del meccanismo. Sintetizzando brutalmente, le istituzioni sembrano dire: se il decreto correttivo riesce a rilanciare il meccanismo, bene; altrimenti ci si inventerà un nuovo strumento per incentivare l’efficienza energetica.
Ma cosa vorrebbe dire in concreto abbandonare il meccanismo dei TEE, che - lo ricordiamo - viene indicato dal Dlgs 104/2012 come lo strumento principale per il raggiungimento degli obiettivi europei di efficienza energetica al 2020?

Se il sistema dei TEE collassasse, sarebbe un disastro, con riflessi sia all’interno che all’esterno del Paese. Il sistema italiano è ormai considerato best practice a livello europeo, e la maggior parte degli Stati membri che si sono dotati di uno schema simile si sono ispirati al nostro, benché nessuno di costoro abbia instaurato un mercato dei titoli – ossia una borsa – su cui contrattarli. Se si sia trattato di lungimiranza o di scarso coraggio, anche questa è materia di cui dibatteranno gli analisti tra qualche lustro. Ricordo che i primi decreti che istituiscono i certificati bianchi risalgono ad aprile 2001; i decreti definitivi risalgono a luglio 2004, ed il sistema ha prodotto i primi titoli nel 2006: cinque anni per andare a regime. È vero che ora abbiamo maggior conoscenza ed esperienza sulle potenzialità e le criticità dei regimi obbligatori di efficienza energetica, ma doverne progettare uno nuovo richiederebbe tempi sicuramente incompatibili con il raggiungimento degli obiettivi di risparmio vincolanti che ci impone la UE, da raggiungersi a fine 2020.
Il MiSE ha sempre considerato le modifiche al sistema dei TEE in un’ottica di manutenzione evolutiva. Questo significa prendere atto delle modificazioni esogene, al contorno del sistema, ed aggiornare il corpus regolatorio per adattarlo alle mutate condizioni. In questa maniera, giustamente ed efficacemente, si perfeziona la rotta con minime correzioni in funzione delle variazioni di direzione ed intensità del vento, con l’obiettivo di arrivare in porto.
Il MiSE, avendo avocato a sé la regolazione del sistema a partire dall’emanazione del Dm 28 dicembre 2012, non ha però quella snellezza regolatoria propria di un’Autorità, potendo solo emanare decreti, il cui processo di gestazione ed emanazione è normalmente molto lungo. Questo per dire che, ai fini del buon funzionamento di una macchina così complessa come il sistema dei TEE, c’è più necessità di continui piccoli aggiustamenti che non di modifiche radicali, le cui giustificazioni possono essere largamente condivise, ma i cui effetti sono difficilmente predicibili. Di questa dinamica il MiSE è evidentemente conscio, tale da rilasciare le dichiarazioni di cui alla domanda.
Questa presa di posizione fatalista non inietta fiducia nel sistema complessivo e presso gli investitori in particolare, i quali ormai non vedono più l’emolumento proveniente dai TEE come strutturale ai fini dell’analisi costi-benefici propedeutica al cantieramento di un progetto, ma come un bonus che se arriva, bene; se non arriva, andremo avanti lo stesso. Il titolo perde così la valenza di segnale di aumentata efficienza energetica – con tutto quello che ciò comporta in termini di innovazione, occupazione, impatto sull’ambiente, ecc. – per connotarsi come mero addendo finanziario.
Quando il fatalismo pervade l’intera comunità delle parti interessate, il futuro si presenta difficilmente programmabile, e quindi dai risultati incerti. L’incertezza è nemica della fiducia, e senza fiducia la macchina non gira.

 1 « In qualunque tipo di società si viva, nessun imprenditore combina ed organizza gli elementi, i fattori della produzione, se non ha fiducia, se non ha sicurezza, se corre troppi rischi […] Create il disordine sociale, create il costringimento forzato a fare soltanto quel che piace a chi dall’alto pretende di disciplinare, di regolare e di ordinare tutto [...]. Fate che i piani predisposti dall’imprenditore siano messi nel nulla, non dal fatto di Dio […] ma dal fatto del principe, dal getto continuo di leggi nuove imprevedute, imprevedibili, artefatte dagli interessati, dal fluire contraddittorio di ordini, di circolari, di pressioni provenienti da capi e funzionari forniti della infallibilità propria di chi si contraddice ad ogni due giorni; e la macchina economica più non funziona o funziona a vuoto.» Il Buongoverno, Laterza, 2012.
 2 «Soprattutto, bisogna avere sempre presente il rischio gravissimo di disperdere in poco tempo e con poche mosse il bene insostituibile della fiducia» Considerazioni finali, Palazzo Koch (Roma), 29 maggio 2018.

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