Sentenza Tar Lazio 28 giugno 2021, n. 7695

Tar Lazio

Sentenza 28 giugno 2021, n. 7695

Repubblica italiana

In nome del popolo italiano

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

 

ha pronunciato la presente

 

Sentenza

 

sul ricorso numero di registro generale 2877 del 2021, proposto da

B. Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato (omissis);

 

contro

Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato (omissis);

 

per l'impugnazione

del silenzio rifiuto susseguente alla notifica a mezzo Pec in data 18 gennaio 2021 di atto di significazione, diffida e messa in mora con la quale la ditta ricorrente ha richiesto al Comune di Fiumicino di pronunciarsi sulla richiesta di rilascio dell'autorizzazione provvisoria all'esercizio dell'attività di autodemolizione della Srl B. in Fiumicino (RM), via (omissis), fino alla completa attuazione dei piani di delocalizzazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2021, tenutasi in collegamento da remoto, il dott. (omissis) e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Fatto e diritto

L'odierna ricorrente esercita attività di autodemolizione in Fiumicino, con sede in via (omissis) ed in data 18 gennaio 2021 notificava al Comune di Fiumicino un atto di significazione in ordine all'adozione di un'autorizzazione, anche provvisoria, per la prosecuzione della suddetta attività, fino alla completa attuazione dei piani di delocalizzazione.

Il Comune veniva così messo in mora affinché provvedesse al compimento senza dilazione delle attività necessarie alla individuazione delle aree per ospitare gli impianti di autodemolizione dell'azienda.

Nell'inerzia dell'Ente, parte ricorrente ha proposto l'odierno giudizio, facendo valere l'illegittimità del silenzio o comunque del provvedimento di rigetto implicito dell'istanza, per violazione dell'obbligo di provvedere che discenderebbe dalla Lr Lazio n. 27/1998, che attua la normativa comunitaria recepita nell'ordinamento interno con il Dlgs 209/2003 e con il Dlgs 152/2006.

A tal proposito, dopo aver riepilogato gli antefatti storici dell'attività (che traeva origine da un'iniziativa imprenditoriale degli anni '70, il progetto della quale veniva successivamente modificato ed approvato con ordinanza sindacale nr. 1916 del 7 luglio 1990, con autorizzazione provvisoria del 7 agosto 1993, nr. 32593, rinnovata negli anni successivi) evidenzia di aver presentato un piano di adeguamento e ripristino ambientale il 23 marzo 2004; con prot. 13984/2005 del 24 dicembre 2007 il Comune di Fiumicino, considerato che "il lotto ricade all'interno del piano regolatore vigente approvato con delibera di Giunta regionale n. 162/2006 in zona C3D "zona di nuova edificazione residenziale e non residenziale", ovvero nel p.p.e. di Pesce Luna che ne identifica le superfici come destinata ad edilizia non residenziale pubblica (zona "c" come da verbale della conferenza di servizi interna del 18 luglio 2007) esprimeva parere favorevole all'autorizzazione provvisoria all'esercizio dell'attività per un periodo non superiore a 18 mesi, che nel frattempo era stata rilasciata con D.D. 414 del 13 dicembre 2006 prot. 11037 del 13 dicembre 2006 (quest'ultima "fino alla realizzazione dei centri definitivi previsti dal Piano regionale dei Rifiuti e comunque entro e non oltre il termine del 15 febbraio 2008 con le prescrizioni e limitazioni di cui all'ordinanza sindacale n. 441/1997").

In data 4 febbraio 2008 con raccomandata prot. 2958 del 14 gennaio 2008 veniva convocata conferenza di servizi con la presenza di Regione Lazio — Area rifiuti, Provincia di Roma, Arpa Lazio pianificazione del territorio (oltre alla Ditta richiedente) nel corso della quale venivano acquisiti i pareri delle Amministrazioni partecipanti, tra i quali il Comune (che pur ravvisando la non compatibilità urbanistica, riconosceva la risalenza dell'attività e prospettava di valutare l'opportunità di autorizzare temporaneamente le opere, sotto condizione di rilascio delle aree da assumere con apposito atto d'obbligo. Adempiuto ad alcuni obblighi di integrazione documentale, la ditta B. presentava richiesta di proroga della D.D. 414/2006 al fine di poter provvedere ad ulteriori attività integrative ed operative (istanza del 18 febbraio 2008), accolta con D.D. n. 50 del 18 febbraio 2008 prot. 13435 del 18 febbraio 2008 (con termine al 15 marzo 2008, a condizione della presentazione di documentazione integrativa) e con DD 106 del 3 aprile 2008 fino al 20 aprile 2008.

Con più atti successivi, l'Ente autorizzava provvisoriamente l'esercizio "fino alla realizzazione dei centri definitivi previsti dal Piano regionale dei rifiuti" (D.D. n. 140 del 23 aprile 2008 prot. 6179 del 23 aprile 2008, D.D. n. 36 del 23 aprile 2009 prot. 30648, D.D. n. 28 del 4 maggio 2010 prot. 37923 del 4 maggio 2010 e così via), pervenendo da ultimo all'Ordinanza sindacale nr. 3 del 16 gennaio 2019 che fissava il termine dell'autorizzazione provvisoria al 31 dicembre 2019 "nelle more dell'individuazione della situazione definitiva alla delocalizzazione" ai fini della quale avrebbe dovuto essere "approvato un progetto di dettaglio per la delocalizzazione dell'impianto con caratteristiche compatibili con le previsioni dei piani urbanistici vigenti tale da poter avviare un Conferenza dei servizi preliminare ai sensi della legge n. 241/1990 e s.m.i, per l'approvazione da parte degli Enti/uffici competenti", che la ditta B. presentava il 4 marzo 2020.

Precisa, quindi, la ricorrente che, scaduto il termine del 31 dicembre 2019, il Comune non provvedeva né al rilascio di ulteriore autorizzazione provvisoria, né all'approvazione del piano.

La condotta silente dell'Ente sarebbe lesiva dell'obbligo di provvedere derivante dall'articolo 97 e 41 della Costituzione, dalla Lr n. 27/1998, articolo 6, comma 2, lettera b), degli obblighi inerenti la delega ai Comuni per le autorizzazioni degli impianti, per omesso completamento del procedimento di delocalizzazione, per omesso rilascio dell'autorizzazione all'esercizio (motivi da 2 a 6).

Con separato capo di domanda chiede il risarcimento del danno, che riserva di quantificare.

Si è costituito il Comune di Fiumicino che resiste al ricorso del quale chiede il rigetto, esponendo ed eccependo quanto segue.

Quanto alla proroga del termine dell'autorizzazione provvisoria, il ricorso sarebbe inammissibile in quanto la richiesta veniva presentata dopo la sua scadenza (avvenuta il 31 dicembre 2019, mentre l'istanza della mancata esecuzione della quale si tratta veniva presentata solo il 18 gennaio 2021) ed il ricorso risulta proposto il 10 marzo 2021, ovvero dopo il decorso di un anno.

Non sussisterebbe l'obbligo di individuazione delle aree, poiché la delega di funzioni di cui all'articolo 6 Lr 27/1998 onera i Comuni ad "approvare i progetti" finalizzati alla delocalizzazione e nulla più; l'obbligo di convocazione della Conferenza dei servizi è stato adempiuto (cfr. Relazione area strategia del territorio e relativi allegati, doc. 5 e ss.) senza, però, i risultati sperati dalla ricorrente in ragione della bocciatura regionale del progetto, presentato su terreni sottoposti a vincoli.

L'interesse all'individuazione dell'area in cui delocalizzare la propria impresa, che appartiene all'impresa, comporterebbe che la individuazione dell'area sia necessariamente di competenza del privato, su cui grava anche l'obbligo di presentare al Comune un progetto, come si evincerebbe dall'articolo 15 Dlgs 209/2003.

Tant'è che la B. Srl presentava al Comune un progetto di tal fatta, da realizzarsi in un'area dalla stessa individuata come utile a tal fine. Il Comune resistente, per parte sua, attivava tempestivamente il meccanismo della Conferenza di servizi, dovendo poi annullarlo una volta resosi conto (su segnalazione della Regione) della necessità di sottoporre il progetto alla procedura di cui all'articolo 19 del D.lgs n. 152/2006 (valutazione di impatto ambientale), dato che l'area in parola si rivelava non in linea con le specifiche tecniche richieste dalla normativa di settore.

Ne conseguirebbe che ogni adempimento a carico dell'Ente è stato svolto e nessun obbligo residuo di provvedere sarebbe (più) sussistente, posto che la procedura di Via che avrebbe dovuto essere avviata per la qualificazione dell'area prescelta non è mai stata attivata dalla ricorrente.

Peraltro, nonostante la scadenza dell'autorizzazione provvisoria al 31 dicembre 2019, l'attività della ricorrente proseguiva, divenendo così sine titulo, ciò che impedirebbe il rilascio di una autorizzazione provvisoria (che equivarrebbe ad una sanatoria postuma) per l'effetto degli articoli 15, comma 3 del Dlgs n. 209/2003 e 6-bis della Lr n. 27/1998 (quest'ultimo, inserito dalla Lr n. 13/2018, entrato in vigore il 1 gennaio 2019).

In base alle norme appena richiamate, le condizioni utili al fine del rilascio dell'autorizzazione provvisoria sono due: 1. che sia in itinere la procedura di delocalizzazione; 2. che la procedura si concluda in tempi certi, con obbligo di individuare il sito utile alla delocalizzazione entro il 1 luglio 2019 in modo da concludere le opere necessarie entro il 1 gennaio 2021. Nel caso in esame, secondo il Comune, non sussisterebbero ambedue i requisiti, con conseguente impossibilità di rilasciare l'autorizzazione provvisoria richiesta.

La ricorrente ha replicato con memoria del 16 maggio 2021, l'Ente con note di udienza del 17 maggio 2021.

Nella camera di consiglio del 19 maggio 2021, tenutasi in collegamento da remoto, sentiti i procuratori delle parti che hanno trattato oralmente la controversia, la causa è stata trattenuta in decisione.

Per la migliore comprensione della fattispecie, è opportuno procedere all'esame delle eccezioni preliminari unitamente al merito delle censure, anteponendo una breve premessa volta a definire il corretto perimetro di giudizio.

Secondo la più recente giurisprudenza di questo Tar in tema di adempimenti volti alla delocalizzazione di impianti di autodemolizione che si trovino in aree urbanisticamente non idonee (cfr. Tar Lazio, II bis, 14 maggio 2021 nr. 5709 e Tar Lazio, II, 10 febbraio 2020, nr. 1780), a norma del punto 1.2 dell'allegato 1 al Dlgs n. 209/2003, le Regioni sono tenute ad adottare strumenti di agevolazione volti a favorire la rilocalizzazione degli impianti ivi meglio descritti ("centro di raccolta e dell'impianto di trattamento") laddove questi ultimi siano ubicati "in aree non idonee", come reso palese dall'uso del verbo "dovere" contenuto nella disposizione in esame.

A tal proposito, si è affermato che "sia il Dlgs 209/2003, sia l'articolo 6-bis introdotto dalla Lr n. 13/2018 nella Lr n. 27/1998, sollecitano una rilocalizzazione degli impianti in quanto solo in questo modo si può addivenire ad una disciplina di settore che contemperi le esigenze pubbliche con quelle economiche e produttive delle attività" (cfr. Tar Lazio, Roma, II, 10 febbraio 2020, nr. 1780) con la precisazione che "la norma di cui al punto 1.2 dell'allegato 1 al Dlgs n. 209/2003 ha natura doverosa nell'"an", ma programmatica nel "quomodo"; essa radica un obbligo a provvedere su istanze dei privati nei limiti, anche di buona fede, di una pronuncia dell'Amministrazione con atto esplicito, circa l'opportunità e le modalità dell'eventuale adozione di misure agevolative, salvo che non sussistano già apposite previsioni attuative di natura generale, pianificatoria o regolamentare" (Tar Lazio, II bis, 14 maggio 2021, nr. 5709).

In questo senso, laddove l'esercizio del potere di pianificazione è avvenuto e sono state individuate misure applicative che sono rivolte a rendere effettiva la delocalizzazione (come ad esempio nel caso in cui una disciplina di piano abbia individuato aree alternative nelle quali trasferire le preesistenti legittime), quest'ultima diviene oggetto di una potestà doverosa.

Se, invece, l'esercizio del potere di pianificazione e di regolamentazione che il punto 1.2 dell'allegato 1 al Dlgs n. 209/2003 presuppone ed al quale rinvia, non è ancora avvenuto o non è ancora compiutamente avvenuto e le parti siano in presenza di una condizione dei luoghi "non idonea" (come accade nel caso di specie) quest'ultima circostanza e la natura (comunque) discrezionale della fattispecie normativa comportano che l'obbligo a provvedere sussiste, ma solo nei limiti della necessità di dare seguito all'istanza con un provvedimento esplicito, senza che il Giudice possa predeterminarne l'esito.

Sulla base di quanto sin qui esposto, la diffida del 18 gennaio 2021 integra una richiesta di provvedere circa la delocalizzazione dell'impianto di autodemolizione della ricorrente sulla quale sussiste obbligo per l'Ente di provvedere con atto esplicito.

A tanto conduce in primo luogo lo svolgimento dei rapporti tra le parti, contraddistinto da plurime proroghe temporanee dell'autorizzazione allo svolgimento dell'attività, tutte finalizzate a provvedere sulla delocalizzazione (con ciò ingenerando un'aspettativa della parte ricorrente alla positiva collaborazione con le Pa. variamente interessate ai fini del raggiungimento del risultato), con particolare riguardo alla circostanza che la delocalizzazione è prevista, quale obiettivo della stessa P.a., in atti comunali (come, nel caso di specie, la delibera della Giunta 28 aprile 2010 n. 61 e la delibera nr. 188 del 28 dicembre 2018 puntualmente richiamate da parte ricorrente).

L'Ente è tenuto a provvedere sulla diffida del 18.01.2021 anche in ragione della natura della norma di cui all'art. 1.2 dell'allegato 1 al D.lgs. n. 209/2003, nel senso sopra chiarito, ovvero che essa impegna le Amministrazioni a favorire la delocalizzazione degli impianti di autodemolizione (la cui attività, è bene evidenziarlo, non si limita ad una mera iniziativa economica privata, ma assolve anche ad interessi generali collegati alla necessità che siano correttamente smaltite le autovetture non più in circolazione, i cui resti sono fortemente inquinanti).

Va precisato, per meglio delineare i contenuti ed i limiti dell'obbligo di provvedere, che, in linea di principio, non è obbligo dell'Ente individuare un'area specifica nella quale delocalizzare l'impianto oppure adottare una variante urbanistica puntuale, allo scopo di adeguare la previsione dello strumento di pianificazione in ordine al terreno che parte ricorrente ha individuato; ma neppure può dirsi esclusa ogni attività di leale cooperazione dell'Ente con le esigenze di collocare le attività di autodemolizione in zone confacenti ed urbanisticamente rispettose dei presupposti di legge, con la conseguenza che, ove l'area individuata dal privato è soggetta ad una previsione urbanistica che non consente la ricollocazione dell'impianto di autodemolizione, l'Ente pur non essendo tenuto ad adottare la specifica variante coerente con la richiesta del privato, è cionondimeno tenuto a valutarne la possibilità con provvedimento esplicito.

Più precisamente, a norma dell'articolo 15 del Dlgs 209/2003 e dell'articolo 6-bis, comma 2, Lr 27/1998, la proposta di delocalizzazione compete intanto al titolare dell'impianto ed ad essa segue un'attività complessa che dipende anche dall'esercizio dei poteri di governo del territorio che sono di spettanza del Comune.

Infatti, quest'ultimo può predeterminare la individuazione di specifiche aree idonee all'interno del territorio comunale (prevedendole e normandole nello strumento urbanistico); laddove ciò non accada, spetterà al privato individuare un'area che presenti le necessarie caratteristiche (nel rispetto delle prescrizioni di cui al menzionato punto 1.2 dell'allegato 1 al Dlgs n. 209/2003) con successivo obbligo per l'Ente di attivare i procedimenti necessari alla valutazione di tale proposta.

Nel caso di specie, la ditta ricorrente — dopo aver ottenuto con ordinanza sindacale n. 3 del 16 gennaio 2019 l'autorizzazione provvisoria dal 1 gennaio 2019 al 31 dicembre 2019 (che veniva accordata nelle more della "individuazione della situazione definitiva alla delocalizzazione" per consentire alla proponente l'attivazione della procedura di "delocalizzazione dell'impianto con caratteristiche compatibili con le previsioni dei piani urbanistici vigenti" mediante conferenza dei servizi), proponeva il progetto di ricollocazione con istanza del 4 marzo 2020 all'area Via del Comune.

Su tale richiesta riferisce parte ricorrente che il procedimento di Via si concludeva con esito sfavorevole perché l'Ente non avrebbe adottato una specifica variante urbanistica.

La diffida del 18 gennaio 2021 è dunque correttamente rivolta a sollecitare la P.a. alla riattivazione dei procedimenti necessari alla delocalizzazione dell'impianto, ai fini o della individuazione di nuove aree, sulla base dello strumento urbanistico, oppure a valutare se adottare o meno specifiche varianti per consentire l'utilizzo di aree in possesso dei requisiti e della consistenza necessarie ad ospitare l'impianto.

Ne deriva che, mentre è vero quanto sostiene il Comune circa l'insussistenza di un obbligo a carico dell'Ente di approvare l'area specifica che la ricorrente ha individuato per la delocalizzazione dell'impianto della ricorrente, non può condividersi la tesi difensiva dello stesso Ente circa l'inesistenza di un obbligo attuale a provvedere sulla diffida del 18 gennaio 2021 con atto espresso e motivato.

Sotto questo profilo, non è fondata l'eccezione di tardività del gravame, perché il termine di un anno per la proposizione del ricorso decorre dalla scadenza del termine a provvedere dall'istanza.

La diffida del 18 gennaio 2021 è certamente idonea a rimettere in termini la parte ricorrente per la ragione che, fintanto che perdura l'inadempimento, l'istanza può essere reiterata.

Non può neppure trovare la condivisione del Collegio l'argomento difensivo dell'Ente secondo cui, nel caso di specie, sarebbe preclusivo dell'accoglimento dell'istanza di delocalizzazione il decorso dei termini fissati dall'articolo 6-bis, comma 2, Lr 27/1998 (sei mesi per la individuazione dell'area e ventiquattro mesi per l'effettivo compimento dello spostamento dell'impianto), posto che tali termini non sono prescritti a pena di decadenza. Anzi, la previsione dei termini di compimento delle attività di individuazione dell'area e completamento della delocalizzazione è rivolta a conformare il compimento dei relativi procedimenti amministrativi, oltre che a condizionare l'ambito di efficacia dell'autorizzazione provvisoria di cui all'articolo 15, comma 3, Dlgs 209/2003 e quindi conferma, invece che smentire, la attuale sussistenza dell'obbligo di provvedere sulla istanza della parte ricorrente.

Sussiste, pertanto, l'obbligo del Comune di provvedere sulla istanza diffida del 18 gennaio 2021, mediante atto espresso, previa apertura di un procedimento volto all'individuazione di aree suscettibili di ospitare l'impianto della ricorrente, su proposta di quest'ultima, se del caso mediante l'adozione di specifiche varianti, ove l'Ente ne ravvisi l'opportunità secondo un giudizio di merito.

Quanto alla richiesta di proroga o rinnovo dell'autorizzazione provvisoria, il ricorso è fondato nei medesimi limiti.

Il rilascio di un'autorizzazione provvisoria alla prosecuzione delle attività di autodemolizione nelle more della delocalizzazione dell'impianto non è esercizio di un potere vincolato, bensì solamente frutto di un apprezzamento discrezionale, posto che dipende dall'esame di plurimi interessi generali (quello alla prosecuzione dell'attività, che è al contempo, imprenditoriale e generale; e quello alla salubrità dell'ambiente e del contesto urbano nel quale l'impianto si colloca, che è parimenti di natura collettiva e generale).

Non è d'ostacolo all'obbligo di provvedere la circostanza che la relativa richiesta sia proposta dopo la scadenza del precedente periodo di provvisoria autorizzazione, perché l'eventuale accoglimento produrrà effetti ex nunc e quindi non richiede che sussista continuità con la precedente fase di gestione.

Per queste ragioni ed entro i descritti limiti, il ricorso va accolto, con obbligo per l'Amministrazione di pronunciarsi con provvedimento espresso sulla diffida della ricorrente del 18 gennaio 2021, entro il termine complessivo di giorni novanta (novanta) decorrenti dalla comunicazione della presente sentenza o sua notifica a cura di parte.

Nel caso in cui l'Amministrazione non provveda sull' istanza del ricorrente nei termini previsti, sarà nominato un Commissario ad acta, su istanza di parte ricorrente debitamente notificata a controparte, che provvederà in luogo del Comune e con oneri a carico di quest' ultimo.

La Segreteria giurisdizionale della Sezione provvederà agli adempimenti di comunicazione della presente decisione, come meglio indicati in dispositivo.

L'esposizione che precede costituisce giusta ed evidente ragione per compensare le spese.

 

PQM

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in parte motiva e, per l'effetto ordina al Comune di Fiumicino di provvedere sull'istanza della parte ricorrente con provvedimento espresso entro i termini e nei modi di cui pure in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Manda alla Segreteria giurisdizionale della Sezione:

— di trasmettere la presente decisione, ai sensi e per le valutazioni di cui all'articolo 2, comma 9, della legge n. 241/1990, all'Organismo di valutazione interna, al Dirigente responsabile del personale, nonché al Responsabile per la prevenzione della corruzione degli Enti di cui al dispositivo che precede;

— di trasmettere la presente decisione in via telematica, ex articolo 2, comma 8, della legge n. 241/1990, alla Corte dei Conti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2021, tenutasi in modalità di collegamento da remoto ai sensi dell'articolo 25 del Dl 28 ottobre 2020, n. 137 ed articolo 4, comma 1, del Dl 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge 25 giugno 2020, n. 70, con l'intervento dei Magistrati:

(omissis)

 

Depositata in segreteria il 28 giugno 2021.