Autoconsumo collettivo e comunità energetiche, cosa prevede la legge 53/2021 (Delegazione Ue)

Indice dei contenuti:

1. Premessa: stato dell'iter legislativo

2. "Principi e criteri direttivi per l'attuazione della direttiva (Ue) 2018/2001, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili" (articolo 5)

3. 1. I vuoti della delega: la dimensione territoriale della Cer e il limite di capacità installata

3. 2. (segue). Il computo dell'energia condivisa: principi della delega e soluzioni pratiche a confronto

4. "Principi e criteri direttivi per l'attuazione della direttiva (Ue) 2019/944, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/Ue" (articolo 12).

 

1. Premessa: stato dell'iter legislativo

 

Nel corso della XVIII legislatura, cd. Conte-bis, il Governo italiano ha sottoposto al vaglio dell'organo legislativo il disegno di legge recante la "Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea — Legge di delegazione europea 2019-2020". Il contenuto del documento, approvato in prima lettura dal Senato il 29 ottobre 2020 e dalla Camera dei Deputati il 31 marzo 2021, è da ultimo confluito nella legge  del 22 aprile 2021, n. 53, pubblicato sulla Gu del 23 aprile 2021.

La struttura del provvedimento consta di 29 articoli aventi ad oggetto i presupposti della delega per il recepimento di ben 39 direttive europee1 (ivi compreso l'adeguamento interno a 16 regolamenti europei). Oggetto del presente commento sono l'articolo 5, contenente i principi e i criteri per il recepimento della direttiva (Ue) 2018/2001 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, e l'articolo 12, relativo ai contenuti per il recepimento della direttiva (Ue) 2019/944 sul mercato interno dell'energia elettrica, con specifico riferimento alle previsioni in materia di autoconsumo collettivo e delle comunità energetiche.

L'obiettivo è quello di verificare, allo stato, se i criteri direttivi contemplati nella delega corrispondano o meno ai principi desumibili dalla fonte europea.

 

2. "Principi e criteri direttivi per l'attuazione della direttiva (Ue) 2018/2001, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili" (articolo 5)

 

In via di prima approssimazione, va anzitutto evidenziata una marcata presa di posizione circa la necessità, invero più volte invocata con riferimento all'intero comparto, di semplificare sotto più versanti il quadro normativo e regolatorio relativo al settore energetico2. In quest'ottica, un'attenzione particolare sembra essere riservata al prospetto regolatorio in materia di storage, considerato il ruolo di primo piano che ricopre ai fini del raggiungimento degli obiettivi del Pniec.

In proposito, si incoraggia l'adozione di "procedure autorizzative armonizzate e semplificate per la costruzione e l'esercizio di accumuli di energia nonché modalità di realizzazione congruenti"3, come anche l'introduzione di appositi incentivi volti a "promuovere l'accoppiamento delle fonti rinnovabili non programmabili con sistemi di accumulo di energia"4. Trattasi di forme di sostegno che, nell'ambito di un riordino generale dei meccanismi di incentivazione, si auspica saranno perlopiù destinati a operare nei confronti dei piccoli e medi autoconsumatori di energia, visto e considerato il ristretto ventaglio di soluzioni impiantistiche astrattamente utilizzabili nei contesti urbani o rurali (per lo più incentrate sul solare fotovoltaico) rispetto alle maggiori opportunità offerte ai grandi produttori di energia rinnovabile.

Anche in materia di autoconsumo viene sottolineata a più riprese la necessità di intervenire sul piano del riordino e della semplificazione della normativa vigente5, a partire dal superamento del quadro regolatorio sui Seu (Sistemi efficienti di utenza) e sullo Ssp (Scambio sul posto). Detto complessivo riassetto sembra destinato a incidere anche sulle "modalità di imposizione e raccolta delle componenti tariffarie a copertura degli oneri generali di sistema", tenuto conto che queste voci ad oggi continuano a costituire circa il 25% del complessivo ammontare delle bollette relative alle utenze domestiche, per un costo quantificabile in circa 14-15 miliardi di euro annui a carico dei consumatori.

Tra gli obiettivi della delega v'è quello di "favorire la realizzazione di tutti i sistemi di autoconsumo, anche collettivi, da fonti rinnovabili" tramite un riordino ed una semplificazione dei regimi normativi e regolatori di riferimento, stante l'espresso riconoscimento dell'importanza della generazione distribuita in termini di effetti sulla rete, derivanti, in primis, da un consistente alleggerimento del carico conseguente al minor utilizzo della stessa.6 Così inteso, il richiamo alla semplificazione dovrebbe coinvolgere anche le procedure di accesso ai corrispondenti regimi di regolazione, con particolare riguardo, nei casi di comunità energetiche, al coinvolgimento delle Pp.aa. nei processi embrionali e decisionali che precedono l'inoltro dell'istanza al Gestore 7.

Parallelamente, in coerenza con l'obiettivo appena richiamato, si prevede l'implementazione di "misure volte a favorire e promuovere la progressiva installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili negli edifici esistenti", individuando nel riordino delle previsioni vigenti e nell'adozione di misure volte a introdurre appositi "meccanismi d'obbligo" i possibili strumenti per conseguire tale obiettivo.

Con specifico riguardo alle Cer, l'articolo 5 lettera h) della Legge delega sembra confermare la scelta di supportare la creazione di comunità di energia rinnovabile sulla scorta degli schemi di incentivazione già individuati dall'articolo 42-bis del del Dl 30 dicembre 2019, n. 1628, ponendo inoltre l'accento sulla connaturata vocazione di tali configurazioni nel garantire la realizzazione di nuovi impianti da parte delle comunità locali che vi aderiscono. Quest'ultima precisazione sembra peraltro contribuire a identificare meglio la ratio sottesa alla formula incentivante prevista dal vigente Dm Mise del 16 novembre 2020, tenuto conto che le misure in questione sarebbero destinate, in definitiva, a "favorire la partecipazione delle comunità locali alla realizzazione degli impianti".

Quanto appena detto, in fondo, pare convalidare l'indirizzo interpretativo secondo cui l'incentivo andrebbe destinato, quantomeno in una prima fase (powercap-oriented), all'incremento della potenza installata dalla Cer. Ciò non toglie, tuttavia, che l'incentivo in questione, una volta conseguito un congruo rapporto tra il complessivo fabbisogno energetico della Cer e la potenza installata, anche tramite accumuli, possa essere destinato ad interventi ausiliari diversi dall'installazione di nuovi impianti in quanto, in ipotesi, volti a incrementare il grado di efficienza energetica degli edifici, nonché a migliorare il contesto territoriale di riferimento.

 

3. 1. I vuoti della delega: la dimensione territoriale della Cer e il limite di capacità installata

 

Per altro verso,contrariamente alle puntuali indicazioni di cui si è appena dato conto, la delega non pare fornire utili spunti circa alcune questioni che avrebbero forse necessitato maggiore attenzione. Il riferimento è, in particolare, a quelle perplessità sorte con riguardo alla disciplina transitoria di cui all'articolo 42-bis.

In primo luogo, ci si riferisce alla vexata quaestio relativa alla definizione degli spazi ideali entro i quali la Cer è legittimata a raccogliere le adesioni dei soggetti che di questa intendono farne parte. Al riguardo, già lo stesso dettato europeo sembra volutamente mantenere un tono abbastanza generico laddove, in particolare, demanda ai singoli Stati membri il compito di definire ciascuno il proprio perimetro di operatività della Cer9. La delega, come detto, non consente di risalire, neanche indirettamente, ai criteri cui dovrà attenersi l'Esecutivo in punto di definizione di tale profilo. Le ragioni di un simile vuoto potrebbero in parte individuarsi nell'assenza di iniziative realizzate ai sensi dell'articolo 42-bis, stante che tale carenza non ha di fatto consentito di raccogliere quelle informazioni necessarie per l'attività di monitoraggio "funzionale all'acquisizione di elementi utili all'attuazione delle disposizioni in materia di autoconsumo di cui alla citata direttiva (Ue) 2018/2001 e alla direttiva (Ue) 2019/944"10. Fatta eccezione per gli spunti acquisiti all'esito della fase di consultazione avviata dal Gse in data 4 marzo 2021, che però fanno pur sempre riferimento a iniziative non ancora realizzate, non è agevole comprendere quale parametro avrà a disposizione l'Esecutivo, nel valutare un eventuale scostamento dal requisito indicato al comma 4, lettera d) dell'articolo 42-bis.

In secondo luogo, nessuna indicazione è data evincersi relativamente al duplice limite-presupposto contemplato al comma 4, lettera a) dell'articolo 42-bis, secondo cui "i soggetti partecipanti producono energia destinata al proprio consumo con impianti alimentati da fonti rinnovabili di potenza complessiva non superiore a 200 kW […] entrati in esercizio dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ed entro i sessanta giorni successivi alla data di entrata in vigore del provvedimento di recepimento della direttiva (Ue) 2018/2001". Ragioni di coerenza con gli obiettivi enunciati nella delega11 dovrebbero tuttavia indirizzare verso un superamento dei limiti contenuti in seno all'articolo 42-bis, individuando per contro gli opportuni correttivi idonei a garantire la più ampia partecipazione alle Cer in relazione ai diversi contesti territoriali di riferimento.

In ultimo, la delega non fornisce alcuna indicazione circa la sorte delle iniziative avviate in via sperimentale sulla scorta delle previsioni di cui all'articolo 42-bis del Dl n. 162/2019, non essendo ancora chiaro se il regime a queste applicabile rimarrà quello transitorio di cui alla disposizione appena richiamata — determinando di fatto la vigenza di due diversi regimi paralleli – o se invece queste "confluiranno" all'interno di un unico prospetto regolatorio 12.

 

3. 2. (segue). Il computo dell'energia condivisa: principi della delega e soluzioni pratiche a confronto

 

L'impossibilità, cui si faceva cenno al paragrafo precedente, di attingere ai dati di monitoraggio raccolti dalle configurazioni realizzate ai sensi dell'articolo 42-bis,comporta non poche difficoltà nel comprendere appieno quali "meccanismi semplificati" verranno elaborati dall'Esecutivo per far si che "la quota di energia condivisa, in quanto autoconsumata localmente, sia scorporata a priori e non rientri fra le voci oggetto di fornitura da parte dei venditori terzi", come enunciato nell'ultima parte della lettera h) dell'articolo 5.

A rigor di logica, l'inciso in questione non sarebbe idoneo a suscitare simili perplessità sol che si tenga conto di alcuni basilari principi che, più in generale, innervano già il versante delle energie rinnovabili. In proposito, si ricorderà che l'articolo 15 della direttiva 2009/28/EC del 23 aprile 2009 in materia di promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili segnava l'ingresso nell'ordinamento europeo del meccanismo di Book and Claim dell'energia da fonte rinnovabile, poi in concreto attuato tramite lo strumento dei cdd. G. O. (acronimo di "Garanzie di origine"). Detta previsione, così come oggi confluita nell'articolo 19 della direttiva (Ue) 2018/2001, stabilisce che "Gli Stati membri garantiscono che la stessa unità di energia da fonti rinnovabili sia tenuta in considerazione una sola volta" 13, e ciò proprio al fine di evitare una duplicazione nei conteggi dell'energia rinnovabile prodotta, immessa, accumulata o consumata, in quanto capace di generare non pochi effetti distorsivi per il mercato elettrico. Ne conseguirebbe che l'energia rinnovabile prodotta ed istantaneamente consumata da un autoconsumatore in un determinato intervallo temporale14 andrebbe in ogni caso scorporata dalle misurazioni sui prelievi di energia dalla rete effettuati nel medesimo intervallo di tempo. In quest'ottica, la precisazione contenuta alla lettera h) della norma in questione induce quindi a domandarsi come mai il legislatore abbia scelto di evidenziare tale aspetto tra i principi della delega.

La risposta pare essere strettamente connessa al ruolo rivestito dall'infrastruttura e dai soggetti gestori di rete nell'attuazione dei principi testé evocati. Occorre considerare, infatti, che la possibilità di scorporare dai rispettivi consumi fatturati le quote di energia condivisa da un gruppo di autoconsumatori presuppone, a monte, la disponibilità di un dato di misura quanto più preciso e accurato possibile (cd. nearreal time). Occorre quindi chiedersi, in sostanza, se l'infrastruttura e i servizi di rete offerti oggi siano o meno in grado di fornire dati di misura di tal tipo per ciascuna singola utenza facente parte di configurazioni di Auc o di Cer.

Invero, parte delle perplessità provengono forse dalla scelta (imposta) di dare attuazione ai meccanismi in questione tramite il ricorso a un modello regolatorio di tipo virtuale e non reale, ove l'energia rinnovabile prodotta dagli impianti della Cer, e condivisa dai membri, corrisponde al valore minimo tra "la somma dell'energia elettrica effettivamente immessa e la somma dell'energia elettrica prelevata"15 da ogni singolo punto di connessione. In quest'ottica, la raccolta dei dati acquisiti nell'ambito delle configurazioni realizzate in via transitoria ai sensi dell'articolo 42-bis avrebbe consentito forse di giungere alla fase di trasposizione della Redii con maggiore contezza circa le criticità sulle quali intervenire per incentivare il più possibile la nascita di comunità energetiche. Nondimeno, i dubbi sopra evidenziati in riferimento alla possibilità di disporre di dati di misura aventi un elevato livello di dettaglio (nearreal time) aiutano a comprendere come nelle aule parlamentari, già in sede di approvazione del disegno di legge, si è assistito a prese di posizione della cui congruità e coerenza con i principi di matrice europea sembra lecito dubitare.

Segnatamente, nel corso della seduta tenutasi presso la Camera dei Deputati il 30 marzo 202116 è stato presentato un ordine del giorno avente propriamente ad oggetto la previsione di cui alla lettera h) dell'articolo 5 in questione, le cui premesse lasciano però alquanto perplessi riguardo l'adeguatezza ai principi della disciplina sull'autoconsumo collettivo, così come ricavabili dal dettato europeo. È sufficiente in proposito soffermarsi sul tenore dell'inciso contenuto in premessa,per cui "i benefici connessi alla partecipazione a una comunità energetica non consistono nella riduzione dei consumi elettrici dalla rete oppure nella riduzione del valore della bolletta elettrica, bensì nel riconoscimento di un incentivo connesso alla valorizzazione dell'energia condivisa", per comprendere quanto sia rischioso travisare i termini della questione. Del pari, alla erroneità della formulazione anzidetta fa nondimeno seguito la seguente: "tale incentivo è corrisposto dal Gse al referente delle comunità energetiche che a sua volta provvederà a riconoscerlo ai membri della comunità", espressione che, se letta unitamente alla precedente, sembra confermare l'enorme distanza che separa il contenuto della proposta di indirizzo dalle esigenze e dagli obiettivi che ineriscono le configurazioni di generazione distribuita di energia rinnovabile17.

Infatti, è sufficiente attingere già dai soli considerando della direttiva (Ue) 2018/2001 per comprendere meglio quanto sopra appena evidenziato. In particolare, si legge qui che, "La concessione di diritti agli autoconsumatori di energia rinnovabile che agiscono collettivamente permette inoltre alle comunità di energia rinnovabile […] di contribuire a combattere la povertà energetica mediante la riduzione dei consumi e delle tariffe di fornitura"18 principio cui sembra ispirarsi anche il contenuto delle lettera c), d), e), i), paragrafo 4, dell'articolo 22 della medesima direttiva.

Per contro, la soluzione propugnata pare invece indirizzata a sminuire il rilievo che lo scorporo delle quote di energia condivisa assume all'interno delle configurazioni di Auc o nelle Cer. Detto principio, invero, costituisce uno dei cardini inderogabili sui quali strutturare la normativa di recepimento della Redii, e ciò in quanto, in linea generale, un modello decentrato di mercato elettrico, ove il ruolo di protagonista è riservato ai prosumers di energia rinnovabile, non pare realizzabile all'infuori di logiche regolatorie ispirate alla trasparenza e all'efficienza dell'intero sistema informativo. Come parimenti a prevalere dovrebbe essere in ogni caso la tutela del cliente finale (nella veste di autoconsumatore), se non altro per i concreti vantaggi di cui potrebbe astrattamente beneficiare la collettività, nel suo complesso, nel promuovere tale nuovo modello di gestione e risparmio della risorsa energetica, considerato peraltro che l'attuale condizione del mercato elettrico nazionale, caratterizzato ancora dalla presenza di poche imprese verticalmente integrate che dominano per gran parte il settore, costituisce oggi un ostacolo alla piena liberalizzazione del mercato interno dell'energia19.

In quest'ottica, l'inciso stesso contenuto alla lettera h) dell'articolo 5 in commento, per cui l'energia elettrica condivisa debba essere scorporata "a priori" dalla fornitura riportata in bolletta, lascerebbe propendere per una lettura tesa a sminuire, semmai, le prerogative dei fornitori; quantomeno nel senso che, in assenza di soluzioni infrastrutturali e di servizi idonei a garantire un dato di misura nearreal time, a prevalere debbano essere comunque le aspettative dei prosumers anziché quelle delle imprese fornitrici.

 

4. "Principi e criteri direttivi per l'attuazione della direttiva (Ue) 2019/944, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/Ue" (articolo 12)

 

Non minore rilievo assumono le previsioni destinate a operare con riferimento al comparto infrastrutturale di rete, e che interessano in misura prevalente i soggetti gestori dei servizi di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica.

S'è detto sopra della stretta relazione intercorrente tra le configurazioni di autoconsumo collettivo e le infrastrutture e i servizi di rete di cui queste usufruiscono. Ciò, tanto da un punto di vista strettamente tecnico, essendo la garanzia dell'efficace funzionamento della rete un presupposto imprescindibile per l'operatività (e interoperatività) di tali strutture collettive, quanto sotto il profilo informativo, rispetto al quale la trasparenza, l'efficienza e l'accuratezza dei dati trasmessi dovrebbero costituire tre pilastri fondamentali per garantire la partecipazione attiva degli autoconsumatori al mercato dell'energia elettrica20.

In questo senso sembra esprimersi, già in apertura, la lettera a) dell'articolo 12 della delega, ove demanda all'Esecutivo il compito di "definire la disciplina relativa alle comunità energetiche dei cittadini […] valorizzando la rete elettrica esistente e assicurando un'adeguata partecipazione ai costi di sistema", confermando per un verso quanto sopra già evidenziato con riferimento all'articolo 5. A tale conclusione pare giungersi poi anche in forza degli enunciati contenuti alle lettera d) e f) della norma, con i quali si incoraggia la definizione di un quadro normativo e regolatorio volto a "promuovere un ruolo più attivo dei gestori delle reti di distribuzione"21. A questo proposito, sembra da accogliere con favore la previsione contenuta alla successiva lettera i) ove si prevedono apposite "sanzioni amministrative pecuniarie effettive, proporzionate e dissuasive" nei confronti delle imprese elettriche in caso di violazione degli obblighi nascenti dalle fonti europee e interne, ivi comprese le "decisioni giuridicamente vincolanti dell'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali per l'energia (Acer)" e le previsioni di carattere regolamentare dettate da Arera.

Nel concreto, il coinvolgimento attivo dei gestori di rete sembra intervenire su un duplice piano. Attraverso cioè azioni volte, da un lato, a "introdurre misure per il potenziamento dell'infrastruttura di rete e la promozione di reti intelligenti", attesa la necessità, tra le tante, di garantire agli operatori del settore dettagliati dati di misura nearreal time, come sopra già accennato, dall'altro "prevedendo l'attivazione di servizi di flessibilità e servizi ancillari anche di carattere standardizzato sulle reti di distribuzione"22 al fine di adeguare l'intera struttura di rete alla diffusione della generazione distribuita di energia rinnovabile, tenuto conto anche degli effetti scaturenti dall'implementazione di sistemi di storage e di demand response in termini di flessibilità della rete. In ultimo, preme evidenziare le perplessità sorte con riguardo alla previsione contenuta alla lettera d), comma 1, dell'articolo 12 in commento. La norma, con riferimento alle previsioni sulle Cec di cui all'articolo 16 della direttiva (Ue) 2019/944, propone di "definire una disciplina unica in materia di comunità energetiche, autoconsumo collettivo e sistemi di accumulo[…] in coerenza con quelle di cui all'articolo 5, comma 1, lettere e), h) e i)" della delega, che interessano invece l'attuazione dei principi di cui alla direttiva Ue 2018/2001 con specifico riguardo alle Cer. Invero, l'imprecisione sembra derivare da una impropria sovrapposizione di due fattispecie tra loro(quantomeno ad oggi) non del tutto sovrapponibili, consideratele sostanziali, seppur limitate,diversità che le connotano. Invero, detto enunciato era già presente nella bozza dapprima trasmessa al Senato lo scorso anno, ed è proprio con riguardo a tale inciso che in sede di esame sarebbe stata auspicabile l'adozione di opportuni correttivi da parte delle commissioni esaminatrici.