Parere Consiglio di Stato 28 marzo 2022, n. 673

Consiglio di Stato

Parere Consiglio di Stato 28 marzo 2022, n. 673

Repubblica italiana

Consiglio di Stato

Sezione Prima

 

Adunanza di Sezione del 23 marzo 2022

Numero affare 00812/2015

 

La Sezione

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. AOO-GRTM/102347 del 28 aprile 2015 con il quale la Regione Toscana ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Visto il parere interlocutorio della Sezione II n. 1771/25 del 17 giugno 2015;

Visti i pareri interlocutori della Sezione n. 1049/19 dell'8 aprile 2019 e n. 2481/19 del 18 settembre 2019;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere (omissis);

 

Premesso:

1. Il Presidente della Regione Toscana, avvalendosi della facoltà riconosciuta alle Regioni dall'Adunanza generale del Consiglio di Stato n. 30 del 24 aprile 1980, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato in relazione alle problematiche connesse all'obbligo, in capo alle imprese titolari di autorizzazione integrata ambientale (Aia) per l'esercizio di impianti di smaltimento rifiuti, di prestare idonee garanzie finanziarie con specifico riferimento alla durata delle autorizzazioni stesse, e ciò a seguito dell'intervenuta modifica, ad opera dell'articolo 7, comma 7, del Dlgs 4 marzo 2014, n. 46 di (attuazione della direttiva 2010/75/Ue relativa alle emissioni industriali — prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento), dell'articolo 29-octies, comma 8, del Dlgs 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

2. La Regione Toscana, nel richiedere il parere sul quesito in oggetto, ha esposto quanto segue.

La fattispecie in esame risulta disciplinata, in generale, dal Dlgs n. 152 del 2006 (da ultimo modificato — per quanto qui interessa — dal Dlgs n. 46 del 2014), il quale ha previsto, conformemente alla normativa europea sui rifiuti, l'obbligo, per le imprese che effettuano operazioni di smaltimento e/o di recupero rifiuti, ai fini dell'autorizzazione, di presentare delle garanzie finanziarie per la gestione operativa degli impianti e per la loro chiusura (cfr. in tal senso gli articoli 208, comma 11, e 29-sexies, comma 9-septies, del decreto citato); dallo stesso tenore letterale delle disposizioni di riferimento contenute nel Dlgs n. 152 in parola, si evince chiaramente il principio per cui le garanzie finanziarie devono riferirsi all'intera durata dell'autorizzazione; a tal fine rilevanti appaiono gli articoli 208, commi 2, 11 e 12, 29, 29-sexies, comma 9-septies, i quali evidenziano la necessaria correlazione tra esercizio degli impianti e prestazione delle garanzie finanziarie, necessaria correlazione che non può che ritenersi operante anche con riferimento alla durata; d'altra parte, tale principio troverebbe piena giustificazione anche alla luce della ratio sottesa alle garanzie in parola; si tratta, infatti, di garanzie finanziarie che devono essere prestate per assicurare la copertura da eventuali danni alla salute dei cittadini e/o all'ambiente derivanti dall'esercizio, dalla chiusura, dalla messa in sicurezza e ripristino dei siti, da parte dei titolari e/o gestori degli impianti di smaltimento e/o recupero dei rifiuti; lo stesso principio si ritrova esplicitato anche con riferimento alle discariche (articolo 14 Dlgs n. 36 del 2003) ed anche con riferimento alle attività di bonifica (articolo 248, comma 3, Dlgs n. 152 del 2006).

3. Con le modifiche introdotte dal Dlgs n. 46 del 2014 all'articolo 29-octies del Dlgs n. 152 del 2006, è stato modificato, per alcuni impianti, il termine previsto per il riesame dell'Aia.

In particolare:

— il comma 8 dell'articolo citato prevede che, nel caso di un'installazione che, all'atto del rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater, risulti registrata ai sensi del regolamento (Ce) n. 1221/2009, il termine per il riesame è esteso a sedici anni, se la registrazione ai sensi del predetto regolamento è successiva all'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater, il riesame di detta autorizzazione è effettuato almeno ogni sedici anni, a partire dal primo successivo riesame;

— il comma 9 del medesimo articolo prevede che, nel caso di un'installazione che, all'atto del rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater, risulti certificato secondo la norma Uni En 150 14001, il termine di cui al comma 3, lettera b), è esteso a dodici anni. Se la certificazione ai sensi della predetta norma è successiva all'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater, il riesame di detta autorizzazione è effettuato almeno ogni dodici anni, a partire dal primo successivo riesame.

4. In relazione al prolungamento della durata dell'Aia, come disposto dal nuovo articolo 29-octies in parola, vengono tuttavia in rilievo alcune criticità nella presentazione, da parte del gestore dell'installazione, delle garanzie finanziarie di cui agli articoli 208, comma 2, lettera f), e comma 11, lettera g), nonché all'articolo 29-sexies, comma 9-septies del Dlgs n. 152 del 2006, in considerazione dell'indisponibilità sul mercato di prodotti finanziari aventi durata adeguata pari alla nuova durata dell' autorizzazione, cosi come prescritto per legge.

5. Secondo la Regione, sarebbe indubbio che, nel caso in oggetto, si verta nella materia "ambiente" di competenza esclusiva statale ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, ciò che vale anche con specifico riferimento alle previsioni in ordine alle garanzie finanziarie, come quelle in esame, finalizzate alla tutela di eventuali ripristini ambientali a fronte di inerzie dei gestori degli impianti (cfr. in tal senso Corte cost. n. 67 del 2014). La Corte Costituzionale, nella citata sentenza n. 67 del 2014, avrebbe infatti ribadito che la Regione non è in alcun modo competente ad intervenire in materia di fideiussioni con una normativa innovativa, neppure in assenza di legislazione statale. D'altra parte la Corte ha ulteriormente escluso che la Regione sia titolata a dettare misure tese a "contemperare" gli interessi delle amministrazioni in materia ambientale con gli interessi delle imprese operanti nel settore (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 307 del 2003).

6. Alla luce di tutto quanto sopra, la Regione Toscana ritiene che, per parte loro, le Regioni non possano che prevedere una disciplina in tutto analoga a quella statale ed esercitare le funzioni amministrative in materia conformemente ai principi stabiliti dallo Stato. A conferma è richiamata la disposizione regionale di cui all'articolo 7.1 della delibera della giunta regionale 6 agosto 2012, n. 743 pubblicata sul bollettino ufficiale della Regione Toscana 29 agosto 2012, n. 35, così come modificata con delibera di giunta regionale 9 settembre 2013, n. 751, pubblicata sul bollettino ufficiale della Regione Toscana 18 settembre 2013, n. 38, la quale — del tutto coerentemente con la normativa statale dianzi citata — prevede che la garanzia fideiussoria, cui è subordinato il rilascio dell'atto autorizzativo, deve avere durata pari all'autorizzazione cui la garanzia si riferisce, maggiorata di due anni.

7. La Regione Toscana ha ritenuto pertanto, in assenza dei decreti statali previsti dal comma 9 dell'articolo 29-sexies del Dlgs n. 152 del 2006 riguardanti la determinazione di dette garanzie fideiussorie, che si dovesse delineare un indirizzo interpretativo della normativa statale vigente che — seppur coerente con la necessità di prevedere garanzie finanziarie improntate all'effettività della garanzia stessa, ovvero finalizzate a fornire idonea copertura da eventuali danni all'ambiente derivanti dall'esercizio degli impianti di cui si tratta e per tutta la durata dello stesso — permetta di superare le criticità connesse all'impossibilità di reperire sul mercato garanzie fideiussorie per periodi di così lunga durata.

8. Per completare il quadro normativo di riferimento, la Regione ha richiamato ulteriormente le Linee di indirizzo emanate in materia dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 27 ottobre 2014, ove è espressamente previsto che a partire dal giorno di entrata in vigore del Dlgs n. 46 del 2014 (ovvero dall'11 aprile 2014), non è più previsto l'istituto del rinnovo periodico dell'autorizzazione. Ne consegue, secondo la Regione Toscana, l'impossibilità da parte dell'Ente competente di provvedere al rilascio di un'Aia di durata inferiore ai 16 anni prescritti dall'articolo 29-octies, comma 8 cit., prevedendo un rinnovo automatico ad es. dopo 8 anni, ancorché subordinato alla prestazione di fideiussione di pari durata.

9. Tutto ciò premesso, considerata la complessità della questione sottoposta, che ha portata generale e che verte su una normativa di matrice esclusivamente statale, la Regione Toscana ha chiesto a questo Consiglio di Stato in sede consultiva, ai sensi dell'articolo 14 del Rd n. 1054 del 1924, l'espressione del parere sul quesito sotto riportato, attinente alla possibile interpretazione della normativa statale in materia di fideiussioni per il rilascio dell'Aia ed, in particolare: "Se possa riconoscersi, in base all'articolo 29-octies Dlgs 152/2006, come modificato dal Dlgs 46/2014, la possibilità di articolare e/o modulare la durata della garanzia fideiussoria nell'ambito del complessivo (nuovo) periodo di valenza dell'Autorizzazione integrata ambientale, così come prescritto dalla legge, a fronte della contestuale previsione dell'obbligo di rinnovo della garanzia stessa secondo modalità che assicurino comunque la totale copertura dei rischi ambientali per eventuali ripristini resisi necessari a fronte di inerzie dei gestori degli impianti stabilendo ad esempio già in sede di Aia l'obbligo espresso di rinnovo entro un anno precedente alla scadenza della polizza".

10. Con il parere interlocutorio n. 1771/25 del 17 giugno 2015 la Sezione II, rilevato che il quesito coinvolge la posizione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ha sospeso l'esame del quesito per acquisire l'avviso del predetto Ministero circa le questioni sottoposte dalla Regione Toscana.

11. Questa Sezione I, con il parere interlocutorio n. 1049/19 dell'8 aprile 2019, rilevato che l'adempimento alle sopra richiamate richieste istruttorie non risultava pervenuto, ha chiesto una verifica sulla persistenza dell'interesse della Regione richiedente ad ottenere il parere.

12. La Regione Toscana, con lettera del 10 giugno 2019, prot. n. 0232528/P.070.040, ha comunicato che permane l'interesse in merito al parere richiesto.

13. Con l'ulteriore parere n. 2481/19 del 18 settembre 2019 la Sezione ha reiterato la richiesta di acquisizione del parere del Ministero.

14. Con nota pervenuta via Pec in data 12 ottobre 2021 la Regione Toscana, riscontrando la nota della Segreteria di questa Sezione in data 27 settembre 2021 di sollecito a fornire gli adempimenti istruttori di cui al parere interlocutorio n. 2481/2019, nel confermare il suo interesse alla risposta al quesito di cui all'oggetto, ha fatto presente che la sospensione era dipesa dalla rilevata esigenza di acquisire l'avviso del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sicché "l'incombente istruttorio era richiesto al Ministero dell'ambiente e non già a questa amministrazione cui, invece, oggi viene rivolto il sollecito", ragion per cui l'amministrazione regionale non poteva "che limitarsi a rinnovare l'invito al Ministero della transizione ecologica, nell'ambito delle sue precipue competenze in materia, a fornire al Consiglio di Stato il proprio autorevole parere, così da consentire al Consiglio stesso la trattazione dell'affare".

 

Considerato.

1. Il quesito nasce dal rilievo, sorto nella pratica operativa degli uffici regionali, delle "criticità connesse all'impossibilità di reperire sul mercato garanzie fideiussorie per periodi di così lunga durata", ossia di una durata pari a dodici e sedici anni, "in considerazione dell'indisponibilità sul mercato di prodotti finanziari aventi durata adeguata pari alla nuova durata dell'autorizzazione, cosi come prescritto per legge". Più in particolare, stante tale rilevata difficoltà operativa, la Regione ha domandato se sia possibile "articolare e/o modulare la durata della garanzia fideiussoria nell'ambito del complessivo (nuovo) periodo di valenza dell'Autorizzazione integrata ambientale, così come prescritto dalla legge, a fronte della contestuale previsione dell'obbligo di rinnovo della garanzia stessa secondo modalità che assicurino comunque la totale copertura dei rischi ambientali per eventuali ripristini resisi necessari a fronte di inerzie dei gestori degli impianti stabilendo ad esempio già in sede di Aia l'obbligo espresso di rinnovo entro un anno precedente alla scadenza della polizza".

2. L'articolo 29-octies del Dlgs n. 152 del 2006 (così detto "Codice ambiente"), inserito, in uno all'intero Titolo III-bis, dall'articolo 2, comma 24, del Dlgs 29 giugno 2010, n. 128 e successivamente sostituito dall'articolo 7, comma 7, del Dlgs 4 marzo 2014, n. 46, disciplina il Rinnovo e riesame dell'autorizzazione integrata ambientale (Aia).

2.1. La norma prevede che l'autorità competente riesamina periodicamente l'autorizzazione integrata ambientale, confermando o aggiornando le relative condizioni, tenendo conto di tutte le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (best available techniques – Bat), nonché di eventuali nuovi elementi che possano condizionare l'esercizio dell'installazione, entro i termini indicati nel comma 3, diversificati in relazione alla data di pubblicazione delle decisioni relative alle conclusioni sulle Bat riferite all'attività principale di un'installazione, e comunque dopo 10 anni dal rilascio dell'Aia o dall'ultimo riesame effettuato sull'intera installazione (oppure – comma 4 – quando si verifichino fatti di inquinamento, oppure le migliori tecniche disponibili abbiano subito modifiche migliorative sostanziali, o lo impongano esigenze di sicurezza sul lavoro o di tutela dal rischio di incidente rilevante, o sia mutato il quadro legislativo).

3. Il problema segnalato dalla Regione Toscana, che ha occasionato la richiesta di parere, nasce dalle previsioni contenute nei commi 8 e 9 dell'articolo 29-octies del "Codice ambiente".

3.1. Il comma 8 estende a 16 anni il "termine di cui al comma 3, lettera b)", ossia il termine per effettuare il nuovo riesame, che di regola è di 10 anni dal rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale o dall'ultimo riesame effettuato sull'intera installazione, e ciò quando si tratti "di un'installazione che, all'atto del rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater, risulti registrata ai sensi del regolamento (Ce) n. 1221/2009" (termine di sedici anni che decorre a partire dal primo successivo riesame se la registrazione ai sensi del predetto regolamento è successiva all'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater).

3.2. Il comma 9 estende a 12 anni il suddetto termine "Nel caso di un'installazione che, all'atto del rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 29-quater, risulti certificata secondo la norma Uni En Iso 14001".

4. Nel regime anteriore alla novella del 2014 – in vigore dal 26 agosto 2010 al 10 aprile 2014 – il termine ordinario per il rinnovo dell'Aia era di cinque anni, mentre (commi 2 e 3) i termini più lunghi previsti per gli impianti registrati ai sensi del regolamento (Ce) n. 761/2001 e per gli impianti certificati secondo la norma Uni En Iso 14001 erano, rispettivamente, di otto e di sei anni.

5. L'articolo 29-sexies, comma 9-septies, anch'esso aggiunto nel 2014, stabilisce che "A garanzia degli obblighi di cui alla lettera c del comma 9-quinquies, l'autorizzazione integrata ambientale prevede adeguate garanzie finanziarie, da prestare entro 12 mesi dal rilascio in favore della Regione o della Provincia autonoma territorialmente competente. Con uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare sono stabiliti criteri che l'autorità competente dovrà tenere in conto nel determinare l'importo di tali garanzie finanziarie".

6. A fronte dell'asserita difficoltà a reperire sul mercato polizze fideiussorie o altre forme ammesse di garanzia di durata di dodici e sedici anni, la Regione – sulla premessa che alla data di proposizione del quesito (28 aprile 2015) non risultava ancora pubblicato il decreto ministeriale previsto dal secondo periodo del citato comma 9-septies dell'articolo 29-sexies — ha chiesto se sia giuridicamente conforme al dettato della normativa primaria accettare strumenti di garanzia di durata inferiore – si presume, di sei e otto anni, come nel regime precedente – ma con la "contestuale previsione dell'obbligo di rinnovo della garanzia stessa secondo modalità che assicurino comunque la totale copertura dei rischi ambientali per eventuali ripristini resisi necessari a fronte di inerzie dei gestori degli impianti stabilendo ad esempio già in sede di Aia l'obbligo espresso di rinnovo entro un anno precedente alla scadenza della polizza".

7. Il Collegio rileva che, successivamente alla presentazione del quesito, ma prima delle successive interlocuzioni intervenute con la Regione Toscana, è stato adottato dal Ministero competente il Dm 26 maggio 2016, recante "Criteri da tenere in conto nel determinare l'importo delle garanzie finanziarie, di cui all'articolo 29-sexies, comma 9-septies, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152", pubblicato nella Gazzetta ufficio 10 ottobre 2016, n. 237.

8. Il Dm 26 maggio 2016 reca, in particolare, nell'articolo 6, una specifica disciplina dei "Termini e durata delle garanzie finanziarie prestate". Nel comma 2 è previsto che "La garanzia finanziaria di cui al presente decreto è prestata fino al termine di cui all'articolo 29-octies, comma 3, lettera b), del decreto legislativo n. 152/2006, maggiorato di due anni". Nel comma 4 è espressamente "consentita la prestazione di garanzia di durata inferiore a quella indicata ai commi 2 e 3, purché sia assicurato il relativo rinnovo senza soluzione di continuità nella espletazione dell'obbligo di garanzia, nonché il rispetto del successivo comma 6", comma nel quale è espressamente prevista la possibilità di frazionamento della garanzia per periodi temporali minori ("6. Ove il gestore presta la garanzia finanziaria frazionandola per periodi temporali minori di quelli totali indicati ai commi 2 o 3, egli provvede per tempo a prolungarne la validità, in modo da garantire che l'installazione abbia sempre almeno 12 ulteriori mesi di copertura. Tale adempimento si configura come condizione minima per il rispetto dei contenuti autorizzativi prescritti nell'articolo 29-sexies, comma 9-septies, del decreto legislativo n. 152/2006, e pertanto la sua violazione è sanzionata ai sensi dell'articolo 29-quatuordecies, comma 2, del decreto legislativo n. 152/2006, è contrastata con le misure di cui all'articolo 29-decies, comma 9, del decreto legislativo n. 152/2006 e determina inoltre la facoltà per autorità competente, previa diffida, di procedere a trattenere la garanzia, o parte di essa").

9. Ritiene pertanto il Collegio che il quesito proposto dalla Regione Toscana rinvenga pertinenti risposte nella intervenuta pubblicazione dell'ora richiamato decreto ministeriale, che fornisce specifiche soluzioni ai dubbi sollevati dall'amministrazione regionale (decreto riguardo al quale, deve precisarsi, è evidentemente inibita a questa Sezione, nella presente sede consultiva non contenziosa, la possibilità di esprimere valutazioni o giudizi che fuoriescano dall'ambito proprio del proposto quesito interpretativo).

10. La Sezione, infine, non può non ricordare che l'articolo 29-quinquies (Coordinamento per l'uniforme applicazione sul territorio nazionale) del "Codice ambiente", già inserito dal Dlgs n. 128 del 2010 e sostituito dal Dlgs n. 46 del 2014, allo specifico scopo di risolvere al livello amministrativo ogni problema e dubbio applicativo insorto nella prassi, ha istituito, presso il Ministero "un Coordinamento tra i rappresentanti di tale Ministero, di ogni Regione e Provincia autonoma e dell'Unione delle Province italiane (Upi)", con la partecipazione "di rappresentanti dell'Ispra, nonché, su indicazione della Regione o Provincia autonoma di appartenenza, rappresentanti delle agenzie regionali e provinciali per la protezione dell'ambiente", per "lo scambio di dati e di informazioni" e per assicurare "anche mediante gruppi di lavoro, l'elaborazione di indirizzi e di linee guida in relazione ad aspetti di comune interesse e permette[re] un esame congiunto di temi connessi all'applicazione del presente Titolo, anche al fine di garantire un'attuazione coordinata e omogenea delle nuove norme e di prevenire le situazioni di inadempimento e le relative conseguenze".

11. In conclusione, ritiene il Collegio che il quesito posto dalla Regione Toscana rinvenga una risposta adeguata ed esaustiva nei testé richiamati riferimenti normativi.

 

PQM

 

Nei termini suindicati è il parere della Sezione.

Pubblicato il 28 marzo 2022