Nuovo regolamento controlli Fer

A due anni dalla sua emanazione (dicembre 2023), a febbraio il Gestore dei servizi energetici – Gse ha pubblicato l'aggiornamento del cd. Regolamento Controlli, che attua "la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili nell'ambito dell'attività di controllo su impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili in esercizio". Si tratta della graduazione delle sanzioni applicate dal Gse, che l'articolo 42 del Dlgs n. 28/2011 affidava ad un decreto ministeriale, mai emanato. 

L'aggiornamento, nelle intenzioni del Gestore anche a seguito delle interlocuzioni intercorse con il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica – Mase, avrebbe dovuto colmare alcune lacune della precedente versione che non aveva contemplato diverse fattispecie di violazioni rilevanti che meritavano di essere soggette a decurtazione percentuale anziché a decadenza dagli incentivi.

 

In sintesi

Primo rilievo: l'aggiornamento avrebbe potuto essere più esteso e incisivo, poiché alcune ipotesi di violazione restano ancora irragionevolmente soggette a decadenza.

Secondo rilievo: sono state introdotte ipotesi decurtative in contrasto con la ratio e i principi sanciti dall'articolo 42, Dlgs n. 28/2011.

Nelle Premesse al testo del Regolamento si trovano alcuni chiarimenti, che fungono da guida per l'interpretazione. Vengono in particolare richiamati: 

• la direttiva Mase 2025 del 6 maggio 2025, che invita il Gse a fondare la disciplina delle sanzioni sui principi di proporzionalità e di salvaguardia della sostenibilità finanziaria dei progetti; 

• la giurisprudenza amministrativa che richiede al Gse, nell'applicazione della disciplina sui controlli, di valorizzare l'interesse generale alla produzione energetica rinnovabile e alla tutela ambientale.

 

Approfondiamo

Ecco le più importanti novità della disciplina sanzionatoria:

a) decurtazione del 10% dell'incentivo per violazioni rilevanti derivanti da dichiarazioni non veritiere non imputabili al titolare dell'impianto (ad esempio, fatti oggetto di accertamento penale contro terzi dove il titolare è parte civile o ha agito per il risarcimento danni) (articolo 9);

b) artato frazionamento: è possibile richiedere per un solo impianto del lotto frazionato il riconoscimento della tariffa spettante a un impianto di potenza pari alla somma di tutti quelli del lotto (articolo 10);

c) per gli impianti superiori a 3 kW con moduli non certificati o non conformi alle norme tecniche di riferimento, la decurtazione del 10% (dimezzata in caso di autodenuncia) viene ora applicata in modo proporzionale alla porzione di impianto realizzata con tali moduli, seguendo una specifica tabella di scaglioni (dal 20% al 100% della tariffa a seconda della percentuale di moduli non conformi) (articolo 11);

d) per gli impianti a biomasse, in caso di violazioni sulla tracciabilità (dati falsi o non veritieri), in luogo della decadenza totale è prevista la revoca dei soli incentivi legati alla tariffa premio (coefficiente k=0,5);

e) l'allegato 2, che elenca le violazioni che comportano decurtazione anziché decadenza, è stato ampliato:

• è stata estesa a tutti gli impianti da fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici in Conto Energia la decurtazione del 20% per fine lavori oltre i termini previsti dalla disciplina incentivante (punto 7);

• è stata inserita la nuova fattispecie per impianti, incentivati ai sensi del Dm 18 dicembre 2008, che utilizzavano componenti principali usati e già incentivati, anche se rigenerati. La misura della decurtazione è del 20% (punto 9);

• è stata introdotta una nuova ipotesi decurtativa per impianti fotovoltaici che non hanno usufruito dei benefici previsti dalla legge 129/2010 (c.d. Salva Alcoa), e di cui ai DD. MM. 5 maggio 2011 e 5 luglio 2012, con fine lavori successiva alla data dichiarata. La misura della decurtazione è del 25% (punto 10).

 

Artato frazionamento. Bene la volontà di risolvere, ma occorre un affinamento della norma

Fra tutte le modifiche, importante quella, attesissima, relativa ai casi di artato frazionamento. Il nostro Studio Legale ha proposto più volte possibili testi di emendamento del Regolamento in tal senso. Il testo che è stato ora inserito funge da deroga a quanto previsto in generale al punto 7 dell'allegato 1 (allegato in cui sono elencate le fattispecie di violazione rilevante che danno luogo a decadenza). L'artato frazionamento di impianti fotovoltaici che abbia comportato la violazione delle norme di accesso agli incentivi è quindi ora soggetta a decurtazione percentuale, ma a determinate condizioni. 

La previsione anzitutto individua la misura della decurtazione nella tariffa che avrebbe dovuto essere applicata all'impianto di potenza cumulata. Tuttavia, la decurtazione non si applica a tutti gli impianti oggetto del frazionamento, ma solo a uno di essi. Poco importa, dunque, se gli impianti cui viene contestato frazionamento siano 2, 4 o 10. La disciplina non cambia: se ne salva solo uno e questo uno potrà godere di una tariffa in misura pari a quella prevista per la somma degli impianti oggetto del contestato frazionamento. 

Ma qual è la sorte degli altri impianti? 

Premettiamo una considerazione di fondo: in questa sede, gli impianti oggetto di frazionamento non vengono più (o, non solo) considerati come una iniziativa unitaria, perché è consentito scindere la posizione di uno solo di essi e "salvarlo". A ciò consegue che non possa essere ragionevolmente escluso a priori che per gli altri impianti oggetto del frazionamento possano trovare applicazione le ulteriori fattispecie decurtative contemplate dal Regolamento (sempre che agli altri impianti venga contestata la commissione di ulteriori violazioni rilevanti). E questo è a maggior ragione vero se si considera che il Regolamento non specifica le sorti dei restanti impianti.

Se invece si volesse propendere per una soluzione più restrittiva (si "salva" un impianto e tutti gli altri decadono dagli incentivi), ci si troverebbe innanzi a un'ipotesi che, nella maggior parte delle applicazioni pratiche, si porrebbe gravemente in contrasto con la ratio dell'intera disciplina dettata dall'articolo 42 citato e con i principi dal medesimo individuati. 

La ratio consiste nella salvaguardia della produzione di energia da fonti rinnovabili, che dovrebbe essere strenuamente perseguita, specialmente nell'attuale momento storico in cui ogni kWh di energia prodotta da fonti domestiche e alternative è un kWh estremamente prezioso per l'intero sistema energetico nazionale. Tra l'altro, è proprio lo scopo che anima anche l'articolo 10 in commento, per sua stessa espressa previsione.

Il principio che verrebbe invece violato è quello che impone che la misura massima della decurtazione applicabile non superi il 50% dell'incentivo originariamente concesso. Tale tetto massimo deve essere tassativamente rispettato e non può essere superato in nessun caso, nemmeno nelle ipotesi di cumulo di più violazioni. Infatti, in presenza di più violazioni, il Regolamento introduce una formula di calcolo che consente, come risultato, di contenere la decurtazione complessivamente applicata entro la soglia massima del 50%. 

Occorre allora chiedersi se, e in quali casi, la disposizione introdotta dall'articolo 10 sia rispettosa del principio poc'anzi ricordato.

 

Facciamo due conti

È ipotizzabile che la disciplina sia coerente con la previsione del tetto decurtativo massimo in alcuni (ma, si anticipa, limitati) casi ove gli impianti oggetto di frazionamento siano il numero esiguo.

Facciamo un esempio numerico. Si pensi a 2 impianti fotovoltaici a terra, incentivati in III Conto Energia, di potenza pari a 150 kW il primo e 100 kW il secondo, entrati in esercizio il 2 gennaio 2011. A ognuno di essi viene attribuita la tariffa prevista dal III Conto e pari a 0,321 €/kWh. L'applicazione (restrittiva) dell'articolo 10 comporterebbe che a uno solo degli stessi venga applicata la tariffa prevista per un impianto di potenza pari a 250 kW (somma delle potenze dei due impianti), sempre a terra, sempre entrato esercizio il 2 gennaio 2011 e sempre incentivato in III Conto Energia: 0,314 €/kWh. Immaginiamo, quindi, di "salvare" l'impianto di potenza maggiore (e immaginiamo che sia l'operatore a scegliere quale impianto sacrificare, decisione che il Regolamento non assegna espressamente né al produttore né al Gse). In questo caso, la decurtazione complessiva applicata all'intera iniziativa energetica sarebbe pari al 41% circa.

Ora prendiamo un altro caso, che non è né un caso di scuola, né un caso limite. Ipotizziamo 9 impianti fotovoltaici di potenza pari a 40 kW ciascuno incentivati ai sensi del I Conto Energia ed entrati in esercizio nel mese di febbraio 2006. A ognuno di essi è stata assegnata la tariffa di 0,460 €/kWh. Anzitutto, se consideriamo un impianto di potenza cumulativa pari a 360 kW, dovremo ricorrere all'ausilio delle Relazioni periodiche del Gse per ricavare un dato tariffario applicabile alla fattispecie (infatti, per gli impianti compresi tra 50 e 1000 kW, il I Conto Energia prevedeva una procedura aperta con offerta tariffaria in busta chiusa). La Relazione interessata indica, per gli impianti di potenza tra 50 kW e 1000 kW, un valore medio dell'incentivo pari a 0,4872 €/kWh. In questo quadro, l'unico impianto da salvare percepirebbe la tariffa pari a 0,4872 €/kWh. Se, però, gli altri 8 impianti dovessero decadere dagli incentivi, allora il risultato dell'operazione decurtativa sull'intera iniziativa energetica (9 impianti) porterebbe a una riduzione pari a circa l'88% dell'incentivo, cifra di gran lunga superiore al tetto massimo del 50%.

Bene, anzi male: una riduzione dell'incentivo così importante non potrebbe garantire la sopravvivenza dell'iniziativa economica perché comporterebbe la restituzione (pressoché totale) dell'incentivo ricevuto sin dall'entrata in esercizio. E tale conseguenza sarebbe in aperto contrasto con lo scopo della norma: salvaguardare gli impianti che producono energia da fonte fotovoltaica.

 

Soluzioni e prospettive

La soluzione che proponiamo per questo cortocircuito logico in tema di gestione della sanzione da applicare ai casi di artato frazionamento può essere duplice, a seconda delle possibilità (e della tempestività) di intervento ipotizzabile: 

• in un primo momento il Gse potrebbe, anche senza modificare nuovamente il Regolamento, applicare la disposizione rispettando il tetto massimo previsto per la decurtazione incentivale, vale a dire il 50%;

• appena possibile, può essere modificato l'articolo 10 chiarendo anche nel suo testo che è necessario il rispetto del tetto di cui sopra o, ancor meglio, indicando in una percentuale specifica – e auspicabilmente inferiore al tetto del 50% – la decurtazione da applicare al complesso degli impianti ravvisati come oggetto di artato frazionamento.

La prima ipotesi appare la più semplice e immediata da percorrere, data anche la fase di fibrillazione che in tema sta percorrendo le istituzioni a seguito della Sentenza del Consiglio di Stato che il 30 giugno u.s. (n. 5158/2026) ha annullato il Regolamento emanato dal Gse per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica del febbraio 2026 – tema di cui tratteremo nel nostro prossimo articolo su questa stessa testata.

 

* Studio Legale Arecco, ** Maia.io